Bütçe Hakkı Cumhurbaşkanlığı Sisteminde Kalkmış Mıdır?*
Bütçe hakkı ve Cumhurbaşkanlığı sisteminde[1] bu hakkın kalkıp kalkmadığını inceleyen bu yazı, daha evvelki yazının güncellenmiş ve genişletilmiş şeklidir.
Bu yazı, bütçe hakkının Cumhurbaşkanlığı Sistemindeki durumunu incelemeyi amaçlamaktadır. Ancak bütçe hakkının anlaşılabilmesi, bütçe ve bütçenin yapılışı, onaylanışı gibi kavramları ele alıp anlatıma bağlıdır. İşte bu yazıda kavram olarak bütçe ve bütçe ilkeleri, bütçe teklifi, bunun kabulü ve yayımlanması hususlarına da yer vermektedir. Bütçe hakkı, konusu ve vasıtaları gibi hususlara değinen yazı, bu hakkın Cumhurbaşkanlığı sistemindeki durumunu değerlendirmekte ve sonuca bağlamaktadır.
Bütçe hakkı kapsamında bir incelemeyi içeren bu makalenin, bir anlamda özeti diyebileceğimiz kısmı; aşağıda “7. Sonuç Yerine: Yeni Sistemde Bütçe Hakkı İle İlgili Görüşümüz” başlığında yer almaktadır.
1. Bütçe ve Bütçe Hakkı Deyimleri
1.1. Bütçe ve Bütçe Kanunu
1.1.1. Konuya İlişkin Genel Bilgiler
Bütçe, kısaca, bir dönem içinde toplanacak tahmini gelirleri ve bunların harcanmasını gösteren belgedir. Yani kısaca, bütçede, belli bir dönemde planlanan harcamalar ve bunları karşılayacak tahmini gelirleri yer alır.[2] Bu dönem karşılaştırmalı hukuk sistemlerinde genellikle bir yıldır. Bu döneme mali yıl denir. Anayasanın 161. Maddesi itibarıyla Ülkemizde bu dönem, genellikle bir yıllık süreyi kapsayan zaman aralığıdır. Yani bütçeler yıllık olarak yapılmakta, bu zaman aralığına da mali yıl denmektedir. Mali yılın başlangıcı tarihini kanunun belirlemesi gerekmektedir.[3]
Yalnız, sonraki yıllara yayılacak yapım, bakım onarım veya diğer faaliyetlerinde zaruri olarak bütçede yer alması gerekir. Anayasamıza göre, “malî yıl başlangıcı ile merkezi yönetim bütçesinin hazırlanması, uygulanması ve kontrolü ile yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller kanunla düzenlenir.” Haliyle, sonraki yılların bütçelerinde de evvelki yıllardan devam eden faaliyetler için tahmini gelir ve giderlere de yer vermek gerekir.
5018 sayılı kanuna göre bütçe: “belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi,… ifade eder.” Dolayısıyla “bütçe, (Devlet) yetkililerinin faaliyetlerinde dayanak gösterilebilecek sabit çerçeveyi oluşturmaktadır.”[4]
5018 sayılı Kanuna göre (madde: 13/1-d) “bütçeler, stratejik planlar dikkate alınarak izleyen iki yılın bütçe tahminleriyle birlikte görüşülür ve değerlendirilir.”
Parlamento, bütçe kanunu ile, yürütmenin tüm faaliyetlerini, hangi harcamalara izin verdiğini belirterek, gelirlerin de ihtiyaçlara uygun seviyede ve adil şekilde toplanmasını denetlemiş olmaktadır. Bütçeyi bir kanuna bağlamak, toplanacak gelirlerin kimlerden ne kadar ve nasıl alınacağı ve bunların nerelere harcanacağının açık, anlaşılabilir ve öngörülebilir olmasını sağlar. Bu da bütçe kanunu açısından hukuki güvenlik ilkesini hayata geçirmiş olmaktadır.[5]
Tarihi gelişmelerden anlaşılmaktadır ki, devletin, faaliyetlerine yapılacak tahmini harcamaları ve bunları karşılayacak gelirleri yürütmenin modern finans tekniklerine göre hazırlanması ve bunu yasamanın onaylaması söz konusu olmaktadır. Yasama, onaylama şeklindeki iradesini kanun şeklinde ortaya koymaktadır.[6]
1.1.2. Konuya Anayasaya Mahkemesinin Örnek Kararlarıyla Bakış
Bütçe, yıllık gelirlerin toplanmasına ve hangi faaliyetler için harcanacağına dair, tahmini hesap cetvelidir. Bütçeyle amaçlanan, gelir giderlerin usullerini ve giderlerin hangi faaliyetlere veya konulara nasıl harcanacaklarını belirlemektir. Anayasa Mahkemesi kararındaki ifadelerle; “bütçe genel olarak belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgedir. Devlet, bir yıl süresince bütçe kanununda belirtilmesi koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir.”[7]
“Bütçe kanunları bir devlette kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi için öngörülen gelirlerin nasıl toplanacağına ve yönetileceğine, planlanan harcama ve yatırımlara ilişkin ilkelerin belirlendiği özel yasama işlemleridir.”[8] Dolayısıyla “bütçe, devletin bütün idari faaliyetini geniş anlamıyla hukukî normlara bağlamaktadır.”[9] TBMM’nin “bütçeyi, yani bu tahminleri kabul ederek verdiği karar bir yandan tahmin edilen gelirlerin tahsilini, öte yandan giderlerin sarfı hususunda Hükümete verilen müsaadeyi tazammun etmektedir.”[10]
Bütçe kanunları, alelâde kanunlardan farklı esas ve usullerle kabul edilmektedirler. Bunlardan birisinin kapsamına giren konunun diğeri ile yapılması, düzeltilmesi veya değiştirilmesi mümkün değildir. Anayasadaki “bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulama[yacağı]” kuralıyla amaçlanan da: “bütçe kanunlarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek böylece bütçe (kanunlarını)ilgili kurallarda uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.”[11]
Bütçe kanununun görüşmeleri, kanunlaşma süreci ve Resmî Gazetede yayını, alelâde kanunlardan farklıdır. Bu anlamda Cumhurbaşkanı bütçe kanun teklifini Anayasaya göre (madde: 161) “malî yılbaşından en az yetmişbeş gün önce, Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Bütçe teklifi Bütçe Komisyonunda görüşülür. Komisyonun ellibeş gün içinde kabul edeceği metin Genel Kurulda görüşülür ve malî yılbaşına kadar karara bağlanır.”
Bütçe tekliflerini Türkiye Büyük Millet Meclisi (=TBMM) Bütçe ve Plan Komisyonu;[12] sonrada TBMM Genel Kurulu görüşür. Bütçe kanun teklifinin tümü, TBMM İçtüzüğü (madde: 142) gereğince “açık oylama”ya tabidir. Bu, maddeler 5018 sayılı Kanunun örneğin, 13/1-d. ve 19/1. maddelerinin öngördüğü usule göre görüşüldükten sonra, kanunun tümü üzerinde tekrar yapılacak oylamanın “açık oylama” olacağı anlamına gelmektir.[13] TBMM üyeleri TBMM Genel Kuruldaki görüşmelerde gelir azaltıcı veya gider artırıcı önerilerde bulunamazlar.[14]
Bunlardan daha önemlisi, Cumhurbaşkanı, bütçe kanunlarını veto edemez. Yani yeniden görüşülmek üzere TBMM’ye gönderemez. Hemen, ama her halükârda Anayasanın öngördüğü (madde: 89) 15 günlük süre içinde[15] Resmî gazetede yayımlamak zorundadır.
Bir de bütçe kanunlarının içerik ve nitelikleri de diğer kanunlardan farklıdır.[16] Bütçe kanunu yıllık gelir ve gider tahminlerini ve bunların toplanma ve harcanma yerleri ve usullerini belirtir. Bunların dışında kalan mali konular bütçe kapsamı dışındadır. Anayasa Mahkemesinin emsal kararı[17] da bütçe kanunun çerçevesini belirlemeyi de içeren bir çerçeveye işaret etmiştir. Buna göre, bütçenin tahmini gelir ve giderlerin toplanması ve harcanmasını içeren belgedir.
Dolayısıyla, bütçe kanunu kapsamında girmeyen hükümler, alelâde kanunların teklifi, görüşme ve kabul usullerine tabidirler. Bu konuda istisnayı teşkil eden Anayasa değişikliklerine dair kanunlar da Anayasanın 175. maddesinde öngördüğü usule göre çıkarılırlar. Dolayısıyla bütçe ile ilgili olsa dahi Anayasa değişikliğini içeren bir kanun, “bütçe kanunu” kapsamında değildir.
İşte TBMM’nin çoğunluktaki üyelerinin Cumhurbaşkanının veto edebileceği bir düzenlemeyi de bütçe kanununa ekleyerek, veto edilmesini engellemek isteyebilirler. Bu sebeple (1961 Anayasasının 126/3. ve) 1982 Anayasamızın 161/2. maddesi, bütçe kanunlarına bütçe ile ilgili olmayan hükümleri koymayı yasaklamıştır. Gerekçeden[18] anlaşıldığına göre bunun Anayasada yer almasının sebebi bunu “Anayasal kuvvetle güvence”ye almaktır. Dolayısıyla, “Anayasa’nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe kanunlarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe kanunlarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.”[19]
Malum olduğu üzere, “olağan kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun, bütçe kanunu ile düzenlenmesi, değiştirilmesi veya kaldırılması [imkân]sızdır. Bu durum, Anayasa’nın 161. maddesinde ‘Bütçe kanununa, bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.’ denilmek suretiyle ifade edilmiştir.”[20]
Bütçe kanunlarının yıllık olmaları ve süre bitince yürürlükten doğrudan doğruya kalkmaları da bunda etkilidir.[21] Geçici bir kanunu diğer kanunlarda değişiklik yapılan hükümleri bakımından kalıcı hale getirmek uygun değildir. Zira, böyle bir uygulama, kanunun amacına, doğasına ve mantığına uymaz.
Bunlarla birlikte; Anayasa Mahkemesinin “bütçe ile ilgili hükümler”in kapsamını belirlerken, sanki tüm mali konuların bu kavram kapsamındaymış gibi bir şekilde de anlaşılabilecek ifadeleri benimsemiştir. Gerçekten, “Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihatlarına göre “bütçe ile ilgili hükümler” kavramı, mali nitelikteki hükümleri değil olağan kanun konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması [şartı]yla bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir.”[22]
Buradaki ifadeler, bilhassa bütüne bakılırsa; mali hükümleri hariç tutmayı anlatsa da, sanki bunun aksi sonucu çıkarmaya da müsait görünmektedir. Anayasa Mahkemesinin aynı ifadeleri içeren bir başka kararında “değil”den sonra virgül (,) bulunmaktadır. Gerçekten, 1961 Anayasası döneminde verilen bu karar: “Anayasa’nın 126. maddesinin son cümlesinde yer alan (bütçe ile ilgili hüküm) deyimini, malî nitelikteki hüküm anlamında değil, bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı, tamamlayıcı veya, kanun konusu olabilecek yeni bir hüküm niteliğinde olmamak şartiyle, açıklayıcı nitelikteki hükümler olarak düşünmek zorunluğu vardır.” [23] şeklindedir. Dolayısıyla, daha eski tarihli ikinci karardan bütçe dışındaki mali konuların bütçe kanununda yer almayacaklarını tam anlatmış olmaktadır.
Diğer taraftan, “bütçe”den maksat uygulanacak yıl için toplanacak gelir ve gider tahminlerini kapsayan hesap cetvelidir. Bu belge, gelirlerin toplanmaları ve bunların hangi faaliyetlere harcanacağını da kapsar. Ama örneğin, vergi usul kanununda yer alması gereken genel ve soyut ve de sürekli uygulanacak hükümler, kapsama dahil olamazlar. Şu halde; her mali konunun veya hükmün bütçe kanununda yer alması isabetli olmasa gerektir.
Nitekim, bu değerlendirmemizi 1961 Anayasanın hazırlık aşamasındaki görüşmeler ve değişiklikler de doğrulamaktadır. Şöyle ki; 1961 Anayasası tasarısı, bütçe kanununa “mali hükümler” dışında herhangi bir hüküm koymayı yasaklamaktaydı. Ama Temsilciler Meclisi görüşmelerinde (125. maddedeki) bu deyim değiştirilmiş ve 1982 Anayasamızın 161. maddesinin de benimsediği, “bütçe ile ilgili hükümlerin konmayacağı” şeklini almıştır. Temsilciler Meclisi değişiklikte, “mali hükümler” deyiminin bütçe ile ilgili hükümlerle amaçlananı karşılamadığı gerekçesine dayanmıştır.[24]
Anayasa Mahkemesinin bütçe kanununda yer alabilecek genel ve soyut ilkelerin başka kanunlarda yer alabileceklerine dair bir kararını ise temkinle karşılamak gerekir:
Gerçekten, bu emsal karara göre: “bir kuralın uygulanması sonucu gelir elde edilecek ya da harcama yapılacak olması, o kuralın bütçe kanunu kapsamında yer alması zorunluluğunu doğurmamaktadır. Bu çerçevede, kamu kurumlarının ödeneklerine ilişkin kuralların kanun konusu yapılabilmesine bir engel bulunmamaktadır. Bütçe kanunlarında ilgili kurumun o yıla ait ödenek miktarı ile harcama usul ve esasları düzenlenmekle birlikte, ödeneklere ilişkin genel ve soyut nitelikteki tüm kuralların, bütçe kanununda yer alması zorunlu değildir.”[25]
Bu değerlendirmeyi, bütçe kanununda yer alması gereken hükümlerin teklifi, görüşmesi kabulü ve Resmî Gazetede yayınının, alelâde kanunlar kapsamında cereyan etmesi isabetli olamaz. Çünkü, aksi hal; yani bütçeye ilişkin hükümlerin alelâde kanun olarak kabulü ve yayını, Anayasanın 89/2. ve 161. maddesine aykırı olur.
Bu değerlendirmelerden çıkan sonuç itibarıyla:
1-) Alelâde kanunlar, “bütçenin yapısı ile, bütçeyi uygulama yöntemleriyle, bütçelerin [amacı] ile ilişiği bulunmayan bütçelerinkinden tüm değişik yöntemlerle Yasa Koyucunun belli bir [amaç] güden açık iradesinin sonucu olarak oluşmuş yasama belgeleridir.”[26] Bu sebeple, alelâde kanun hükümlerinin Bütçe Kanuna eklenmesi mümkün olamayacaktır.
“Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihatlarına göre bütçe ile ilgili hükümler kavramı,…bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir.”[27]
2-) Bütçe Kanunuyla diğer kanunlarda değişiklik yapmak da uygun değildir. Çünkü; bu durum, süreli bir kanunun ilgili hükümlerine süresiz yürürlük tanımak olacaktır. Ayrıca, değiştirilen hükümlerin, bu hükümlerin yürürlüğe girişlerindeki usullere uygun şekilde değiştirilmeleri, genel bir kamu hukuku prensibidir.
Kaldı ki: “Anayasa ile düzenlenmiş bu birbirinden ayrı ve değişik iki yasama yöntem ve biçiminin doğal sonucu olarak belli yöntem ve koşullara göre oluşturulmuş bir yasama belgesinin değiştirilmesinin veya kaldırılmasının da ancak aynı yollardan geçilerek sağlanabilmesi gerçeği ortaya çıkar. Başka deyimle bir yasanın bir bütçe kanunu ile değiştirilmesi veya kaldırılması düşünülemeyeceği gibi yasalarda bütçe ile ilgili ödenek hükümlerinin yer almasına da [imkân] yoktur.”[28]
3-) Bütçenin uygulanmasına ilişkin hükümlerin bütçe kanunun ayrılmaz parçası oldukları malumdur. Bu sebeple bu hükümlerin de bütçe kanununda bulunmaları gerekir. Bunlar bütçe kanununun kanunlaşma ve yürürlüğe girme usullerine tabi olmaları şartıyla, farklı bir kanun şeklinde çıkarılmalarında bir sakınca olmasa gerektir.
Tabii ki bu hükümlerin ilgili mali yıl bütçesi kapsamında olduğuna ilişkin hükümler de böyle bir kanunda yer almalıdır. Esasen bütçe kanunun bu hükümlerle birlikte bir bütün oluşturduğunu gözetirsek, bunların da aynı bütçe kanununda yer almasından başka seçeneklere itibar etmemek alternatifsiz tercih olmalıdır..
1.2.2. Gelir ve Harcamalara İzin Onayı Olarak Bütçe Kanunu
TBMM’nin gelirlere ve harcamalara izin verme iradesinin beyanı olarak çıkarılan bütçe kanunu tüm hizmet ve faaliyetlerine izin verme hakkının millete ait olduğunu da anlatmış olmaktadır.[29] Dolayısıyla bütçe kanunu, gelir ve harcamalara ilişkin miktar, usul ve/veya esasları belirleyen mali kanunların uygulanmalarına da onay vermiş olmaktadır. Bütçe kanun teklifinde yer alan; toplanması gereken tahmini gelir ve yapılacak harcamaların:
1-) Teklifini Yürütmenin yapması;
2-) Yasamanın da bu kanun teklifini onaylaması;
Şeklinde ortaya çıkması, Yürütmenin ve Yasamanın bütçe üzerindeki açık yetkilerinin sınırlarını göstermektedir. Bütçe teklifi ve kabul süreci ise kuvvetler ayrılığının medeni bir işbirliğiyle gerçekleşmesinin örneği olmaktadır.[30]
Bütçe kanununun niteliği tartışılmış; bir kısım yazarlarca bunun harcamalara izin veren yönü itibarıyla idari işlem, gelirlerin toplanmasını öngören yönü itibarıyla da kısmen “kanun” kısmen “idari işlem” gibi görülmesi söz konusu olmuştur.[31] Bütçe kanunu adı üzerinde “kanun”dur. Bunu, tabi olduğu hukuki usul ve şartlar bakımından “kanun”dan başka türlü de anlayamayız. Şurası var ki, bütçe kanunu, Yürütmeye verilen yetkilerin sınırlarını da gösteren “izin” belgesidir. Bu belge, uygulama açısından gelir toplama veya harcama yapmanın yegâne şartı olduğundan, “şart işlem”dir.[32]
Anayasa Mahkemesinin emsal kararına göre de: “bütçenin maddi bakımdan değil, fakat uzvi ve şekli bakımdan bir kanun olduğu ileri sürülür. Nitekim bütçe kural olarak yasama meclislerince incelenir ve onaylanır ve genellikle kanunların tabi tutulduğu şekil ve usullere göre yapılır. Fakat bütçe maddi anlamda bir kanun gibi genel objektif hükümleri ihtiva etmemektedir. Bu bakımdan, bütçenin bir kaide koyma işlemi olmayıp bir şart işlemi olduğu hususu aşikârdır. Daha doğrusu ‘Tasarruftur’.”[33]
1.3. Bütçe Kanunlarının Anayasal Niteliklerinden Söz Edilebilir mi?
Bütçenin Devlet hayatının işlemesindeki temel ve vazgeçilmez işlevi nedeniyle bütçe kanunları “anayasal kanunlar” kategorisinden görülebilmektedir. Ancak, muhakkak olan, parlamentoların bütçe için ortaya koyacağı irade beyanının kanun olması gerektiğidir.[34] Alman “Federal Anayasa Mahkemesi bütçeyi, ‘hukuki biçimde devleti yöneten egemenlik faaliyeti’ olarak nitelendirmiştir.”[35]
2. Bütçe Hakkı ve Bütçenin Kanunlaşması Süreci
2.1. Bütçe Hakkı
Devletin gelirlerinin ve bu gelirlerinin hangi hizmetler ve faaliyetler için harcanacağında halkın söz sahibi olmasına “bütçe hakkı” diyebiliriz.[36]
Anayasa Mahkemesinin bir kararına göre de: “Yasama organının halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırları belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı denilmektedir. Bir başka ifadeyle bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve harcamaların sonuçlarını denetleme hakkıdır. Bu hak, demokratik ülkelerde halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan yasama organına ait bulunmaktadır.”[37]
“Bütçe hakkı” Devletin; gelir ve harcamalara onay vermekle, dolaylı olarak, tüm hizmet ve faaliyetlerine izin verme hakkının millete ait olduğunu da anlatmış olmaktadır.[38] Dolayısıyla -milletin kendi kendini, kendi koyduğu kurallara göre yönetimi demek olan- demokrasinin olmazsa olmazı; bütçe hakkının yegâne sahibinin, milletin temsilcilerinden oluşan parlamentolar olarak görülmesidir.[39] Kısacası bütçe hakkı devletin egemenlik hakkının en önemli göstergelerinden birisidir.[40]
Bütçe hakkı, monarşilerde parlamentoların doğuşlarını hazırlayan en önemli etken olmuştur. Avrupa’da parlamentoların doğuşunda, halktan toplanacak vergilerin/gelirlerin halkın temsilcilerinin onayı şartına bağlanmasına ilişkin gidişat etken olmuştur. Bütçe hakkı, ilk aşamada halkın, temsilcileri aracılığıyla verdiği izni olmadan vergi alınmaması şeklinde gerçekleşmiştir. Süreç, bu vergilerin nerelere harcanacağına ilişkin parlamento izni usulü ile de tamamlanmıştır.[41]
Bütçe hakkı bu anlamda doğal olarak, milletin, temsilcileri olan parlamentoları aracılığıyla;
1-) Gelirleri toplama usulü ve miktarından başka, bunları hangi maksatlarla ve nerelere harcamak gerekeceğine izin verilmesi ve;
2-) İşlemlerin TBMM’nin, kanunla verdiği bu izne uygun olup olmadıklarının denetlemesini;
Kapsamaktadır.
2.2. Bütçe Hakkının Özneleri
Anayasanın 6771 sayılı Kanunla değişik 161. maddesine göre “Kamu idarelerinin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır..” Bu da 6771 sayılı kanunla değiştirilmeden evvelki deyim olarak “Devlet” tabirini kamu idareleri almış olmaktadır. Kamu idarelerinin 5018 sayılı Kanundaki anlam itibarıyla (madde: 3/1-a ve 3/1-b); merkezi yönetim, mahalli idareler ve sosyal güvenlik kurumlarını kapsamaktadır.
Bundan anlaşılacağı üzere, Parlamentonun bütçe kanunu olarak çıkarması gerekecek şart işlemin özneleri, Devlet, ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışında kalan kamu tüzel kişileridir.[42]
Hukukumuzda belediye, il özel idaresi ve köy gibi bir kısım kamu tüzel kişilerinin bütçelerinin kabulü ve yürürlüğe girmesi usulü, kanunlarla farklı usullere bağlanmıştır. Fakat, 5018 sayılı kanunun 12/1. ve 17/1. maddeleri gereğince de bütçe kanununda bunlara ilişkin gelir ve harcama kalemlerinin de bulunması gerekmektedir.[43]
Tüm kamu idareleri, bütçe tekliflerini Bütçe Hazırlama Rehberine[44] (başlık: “2.4.3.” paragraf: 2) göre, TBMM’ye sunulacak bütçe teklifine için, en geç eylül ayına kadar Cumhurbaşkanlığına göndermeleri gerekmektedir. Bu bağlamda sosyal güvenlik kurumu ve mahalli idarelerin bütçeleri de 5018 sayılı Kanunun 18. Maddesi gereğince, TBMM Bütçe kanun teklifine eklenmektedir.[45] Dolayısıyla bunlar da bir anlamda Yasamanın onayından geçmiş olmaktadır.
Yalnız; bir kısım usuller bütçenin birliğini çeşitli sebeplerle bozabilmektedirler. Bütçe dışı “Fon”[46] gibi bir kısım usuller[47] buna örnektirler.[48]
Kamu yönetiminde, burada belirtilen ve bütçe niteliği ve ilkeleri bakımından Anayasanın 161. Maddesine dayanan “bütçe” kapsamında olması gerekmesine rağmen, “fon” gibi bütçe dışı yapılanmaları Anayasanın 161. maddesine aykırı görmek, bütçenin birliği ilkesine ve bütçe hakkına konu yönüne uygun olacaktır. Şayet bu tür yapılanmalar tercih edilecekse, bunların:
1-) Acil harcamalar veya başka haklı sebeplerle[49] kurulmaları istisna olmaları ve minimuma indirilmeleri;
2-) Gelir ve giderlerinin de konsolide metin içinde Yasamanın da takdirine sunulacak bütçe teklifine eklenmesi;
3-) Sayıştay denetiminden kısmen veya tamamen muaf tutulmamaları veya bu sonucu doğuracak düzenlemelerden kaçınmak;
Uygun olacaktır.
Bu arada, Anayasa, 161/1. maddesi itibarıyla, kamu iktisadi teşebbüslerinin gelir ve gider tahminlerini de “bütçe” olarak görmüş; 165. maddesi itibarıyla da bunların (yalnızca) mali denetim usullerini belirlemeyi kanuna bırakmış olmaktadır.[50]Kamu iktisadi Teşebbüslerinin bütçeleri 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye göre hazırlanmaktadır. Dolayısıyla hazırlanan ve idari aşamalardan geçen bütçeyi Kamu İktisadi teşebbüslerinin yönetim kurulu onaylamaktadır.[51] (Madde: 29/4).
Bu bütçelerin denetimi ise 3346 sayılı Kanuna göre TBMM Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonunca yapılmaktadır. Bu denetimlerde önceleri, günümüzde kalkmış olan Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunun raporları esas alınıyordu. Günümüzde denetimi bu Kurul yerine 6085 sayılı Kanunun geçici 4. Maddesine göre artık, Sayıştay yapmaktadır.[52] Komisyon, Sayıştay raporuna dayanarak yaptığı denetim sonucunda düzenlediği raporu, siyasal parti TBMM grupları, 20 milletvekili veya Cumhurbaşkanı 20 gün içinde itiraz etmezlerse kesinleşir. İtiraz edilen raporlar ise TBMM Genel kurulunda andığımız kanuna göre görüşülür ve karar bağlanır.
3346 sayılı Kanunun lafzından bu denetimin karara bağlanan bütçeler hakkında kesin hesap denetimi olduğu anlaşılmaktadır. Ancak TBMM’nin bu bütçe kesinleşmeden evvel izin veya onay vermesi şeklindeki bütçe hakkı bunlar için işlevsiz kalmaktadır.
Evet, bütçenin gereği gibi uygulanıp uygulanmadığının ibrası anlamında kesinhesap denetimi de bütçe hakkı kapsamındadır. Ama asıl “bütçe hakkı”, öncelikle tahmini gelirleri toplama ve harcamalara ilişkin olarak onay vermektir. Bu hak da yasamanın tekelindedir. Devletin tüm gelir ve giderlerinin “bütçe” kapsamı içinde görmek gerekmektedir.[53] Bu, bütçe hakkının gerçek anlamda işleyişine vesile olacaktır.
Anayasanın 161. maddesi, 1. fıkrasında bütçenin kapsamına ilişkin esasları düzenlemiştir. Bu kapsama “kamu idareleri”ni ve “kamu iktisadi teşebbüsleri”ni almıştır. Müteakip fıkralarında ise, bütçenin teklif edilmesi ve kabulü usulüne yer vermiştir. Anayasanın 165. maddesi ise dediğimiz gibi kamu iktisadi teşebbüslerinin “denetleme esasları”nı kanuna bırakmıştır.
Bunlara göre; Anayasa, sadece hesapların ibrası anlamında denetim bakımından, 161. maddedeki kesin hesap kanunu usulünden ayrılmıştır. Bu hal ve şartlara göre, Anayasanın 161. maddesi, kamu iktisadi teşebbüslerinin bütçesinin de Yürütme tarafından teklifini ve TBMM tarafından kabulünü gerektirmektedir.
Dolayısıyla, Anayasanın sistematik yorumundan çıkan bu usule aykırı uygulamaların Anayasaya aykırı olduğu kanaatimizi burada belirtmemiz gerekir.
Diğer taraftan: bütçe kanunu ve bütçe hakkı, mali sistemi öngören hukukun bir parçası olarak görülebilir. Mali hukukun amacı, kamu görevlerinin yerine getirilmesi için gerekli mali kaynakları belirlemek ve bu kaynakları yönetmektir.[54]
Bu açıdan örneğin, devlet gelirlerinin toplanmasına dayanak teşkil eden vergiler ya da kamu görevlilerine ödenecek aylıklar şeklindeki harcamalar, ayrı kanun konuların teşkil edebilirler. Bunlar, teknik manada bütçe kanununda yer alıp almamaları yukarıdaki kıstaslara bağlı olmakla birlikte, yine de Yasama tarafından kullanılan (geniş anlamda) bütçe hakkıyla ilgili görülebilecek konulardır.
2.3. Bütçe Hakkını Kullanma Vasıtaları
Yukarıda yer verdiğimiz konular bütçe hakkı kapsamındadırlar. Bütçe hakkı, halkın temsilcileri vasıtasıyla bütçeye izin vermesi ya da vermemesine ilişkin takdir yetkisini içerir. Demokratik devlet sistemlerinde bütçe hakkının en önemli 2 yönü, Yürütmenin hazırladığı bütçeyi kabul ve mali uygulamaların denetimidir.[55]
Bu doğrultuda bütçe hakkının en önemli vasıtası kanundur. Yani bütçe hakkını halk temsilcileri vasıtasıyla bütçe hakkında karar vererek kullanır. Bütçe hakkı bu noktada halkı temsil eden Yasama organlarınca kullanılır ve (örneğin Anayasamızın 7. maddesi yasama yetkisini devretmeyi yasakladığından dolayı) devredilemez.[56] Bütçe hakkı Parlamentonun kanun çıkararak kullanabileceği en önemli hakkı olmuştur.[57]
Bütçe kanun teklifinin kabulü, Yürütmenin, Yasamanın kabul ettiği faaliyetler ve hesaplara uyması sorumluluğunu da içerir.[58] Bu sorumluluk, Cumhurbaşkanlığı sisteminde TBMM’nin etkili denetim vasıtasından yoksunluğu dolayısıyla ekseriyetle halkın seçim gibi vasıtalarla denetimi şeklinde kendini gösterir.
Teorik olarak, bütçe hakkını sadece “bütçe” oluşturmaz. Yani bütçe hakkı, sadece yıllık gelirler ve bunları toplamak ile bunların harcanmaları anlamında giderlere ilişkin tahmini hesap cetvellerine verilen izinden daha kapsamlıdır.
Dolayısıyla bu yazıda esas aldığımız; gelir ve gider tahminleri ve bunları toplama ve harcama kaynakları ve yerlerine ilişkin yasal izni,“dar anlamda bütçe hakkı” olarak düşünmek mümkündür. Ama bir de bu dar anlamda bütçe hakkının dışında kalan ama parasal konularla ilgili eylem ve işlemlere ilişkin izin ve denetim gibi yetkileri,“geniş anlamda bütçe hakkı”nda söz etmek gerekir. Bu anlamda bütçe hakkı, bütçe kavramı ve kapsamına girmeyen her türlü mali konuları da kapsar. Bu sebeple bütçe dışında görülebilecek mali konuların da bütçe hakkıyla ilişkini görmezlikten gelemeyiz. Geniş anlamda bütçe hakkı kapsamında yer alabilecek konular için somut açıklamalar yapmak gerekirse:
Anayasamız sadece bütçeye değil, vergi ve diğer mali konulara ilişkin düzenlemelerin de kanunla yapılmasını öngörmüştür. Bunun en önemli sebeplerinden birisi bu konuların bütçe hakkına dayanmasıdır. Hatta yukarıda değindiğimiz gibi, mali yılın başlangıcını kanunun belirlemesi[59] zorunluluğunu da geniş anlamda bütçe hakkının bir gereğidir. Aslında bütçenin geçerlilik süresinin de Anayasada olmaması halinde[60] kanunla belirlenmesi de bütçe hakkının bir gereğidir.
Bütçe hakkının sadece bu izin veya çıkarılan kanunlarla sınırlı olduğunu da söyleyemeyiz. Bu kanunların Yürütme organınca yerli yerince uygulanıp uygulanmadığının Yasama organınca denetimi de bu hakka dahildir. Dolayısıyla kesin hesap kanunları bu noktada bütçe hakkının zorunlu olarak tamamlayıcı parçalarıdır.
Hatta, Yasama organının bu kanunların uygulanışını ve ayrıca, toplumsal ihtiyaçları gidermekte yetersiz kalıp kalmadıklarını; gerekirse yeni yasal düzenlemeler yapmaya esas olmak üzere denetimi de bütçe hakkıyla ilgilidir. Kısacası, mali yani parasal kapsam ilgilendiren ve etkileyen her konunun kanunla düzenlenmesi ve Yasama organının bu konulardaki denetimini[61] bu hakla gerekçelendirebiliriz.
Gelir ve giderlere ilişkin olarak Yasama organının kendisine yapılan dilek ve şikâyetlere göre çözümler üretmeye ilişkin tüm süreç ve faaliyetleri de bütçe hakkı ile ilgilendirilebilir. Yasamanın bu konularda bilgi edinme yetkilerini de bu bağlamda denetim ve bütçe hakkı kapsamında görmek gerekecektir.[62]
Sayıştayın kamu yönetimi kuruluşlarının hesapları denetiminin de, TBMM adına yapılması yönüyle bütçe hakkı ile de gerekçelendirilebileceği ortadadır.
3. Bütçe Kanununun TBMM’de Görüşülmesi ve Resmî Gazetede Yayınlanması
3.1. Bütçe Kanununun TBMM “Genel Kurul”unda Görüşülmesi
Anayasamıza göre gelir ve giderlerin bütçe olarak bir kanunla belirlenmesi gerekir. Çünkü, “Devlet 1 yıl süresince bütçe kanununda belirtilmesi şartıyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir.”[63]
Bütçe Kanunu teklifini Cumhurbaşkanı, yukarıda söylediğimiz gibi mali yıl başlangıcından en geç 75 gün evvel TBMM’ye sunar. Teklif 55 gün içinde Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülür. Arkasında TBMM Genel Kurulu da bunu en geç 20 gün içinde yani yılbaşına kadar karara bağlar. Evvelce, Anayasa 162. maddesinde, bütçeyi inceleyecek bu Komisyonun en az 25’i iktidar grupları milletvekillerinden olmak üzere 40 milletvekilinden oluşacağını belirtmişti. 6771 sayılı Anayasa değişikliğine dair kanun andığımız 162. Maddeyi, dolayısıyla da bu hükmü kaldırmıştır. Bu durumda, günümüzde, bu Komisyonun üye sayısını da artık, (TBMM İçtüzüğünün 21/1. maddesinin atıf yaptığı 11/1. maddesi gereğince) TBMM siyasi parti guruplarının üye sayılarına göre adil bir şekilde temsilini sağlayacak oranlarda olmak üzere, TBMM Danışma Kurulu belirleyecektir.[64]
“(TBMM) üyeleri, Genel Kurul’da kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini her bütçenin görüşülmesi sırasında açıklarlar, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar. Genel Kurulda kamu idare bütçeleri ile değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oylanır.”
“Bütçe sunuş konuşmasını Yürütme adına Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bir bakan yapar. Bütçe … kanun teklif(…)inin görüşüldüğü Genel Kurul oturumlarına Yürütme adına Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar katılabilir ve görüş bildirebilir.” (TBMM İçtüzüğü, m. 62)TBMM İçtüzüğü bütçe ve geçici bütçe kanunlarının açık oylamaya tabi olduğunu belirtmiştir (m. 142).
“Anayasa göre: TBMM “Genel Kurul[un]da kamu idare bütçeleri ile değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oylanır.
Merkezî yönetim bütçesiyle verilen ödenek, harcanabilecek tutarın sınırını gösterir. Harcanabilecek tutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dair bütçe kanununa hüküm konulamaz.
“Carî yıl bütçesindeki ödenek artışını öngören değişiklik teklifleri ile carî ve izleyen yılların bütçelerine malî yük getiren tekliflerde, öngörülen giderleri karşılayabilecek malî kaynak gösterilmesi zorunludur.” (madde: 161/6, 161/7, 161/8).
3.2. Parlamentoların Bütçe Kanununu Reddetmelerinin Yaptırımı
Parlamenter sistemlerde parlamentonun güveniyle göreve gelen bakanlar kurulunun hazırladığı bütçe kanun tasarısı üzerindeki parlamento tasarrufu, güven oylaması niteliğinde görülmektedir.[65] Bu durumda bütçenin reddi, parlamentonun, Bakanlar kuruluna güvensizlik oyu verdiği anlamına gelmektedir. Ya da ekseriyetle ve daha doğru tabirle, öyle anlaşılmaktadır.[66]
Bütçenin reddi, yürütmenin her alan ve konuda gelir toplama ve harcama yetkisini kaldırmakta, Devlet hayatının durması söz konusu olmaktadır. Anayasalarında/kanunlarında bütçesi reddedilen hükümetin düşeceğine dair bir hüküm bulunmayan sistemlerde, bütçenin reddinin; Devlet hayatını kilitleyici sonuçları kaçınılmaz hale gelmektedir. Bu ülkelerde bile, yeni bir hükümet kurulana ya da (geçici) bütçe kanunu kabul edilene kadar yine harcamalar duracağı için, bütçenin reddinin, bu açıdan da ağır sonuçları olacağı malumdur.
3.3. Bütçe Kanununun Resmî Gazetede Yayınlanması
Yasama sadece kanun yapar. Kanun teklifleri, tümü üzerindeki oylamalarla kabul edildikleri anda kanuna dönüşürler. Cumhurbaşkanının konumu, çıkarılan kanunların tümünden ilk olarak haberdar olmasını gerektirir. Kanunun yürürlüğe girmesi için, Cumhurbaşkanının bunu ResmiGazetede yayımlaması gerekir. “Kanun”u Cumhurbaşkanının yayımlaması işlemleri, Yasamanın değil, Yürütmenin yetki ve görevi kapsamında görülmektedir. Kanunun yürürlüğe girmesi için şart olan, “Resmi Gazetede yayımlama” işleminin; hem yürütmenin hem de Devletin başı olan Cumhurbaşkanının görev ve yetkisine verilmesi uygundur; bunun bir sakıncası yoktur.[67]
Anayasa, TBMM İçtüzüğü ve kanunlara göre bütçe kanununun, Cumhurbaşkanının teklif ettiğinden farklı çıkması mümkün olabileceğinden, bunun öncelikle Cumhurbaşkanınca görülmesi uygundur. Cumhurbaşkanının bu kanuna göre kısa süre içinde yapacağı ve yayımlayacağı Kararnamelere ilişkin daha sağlıklı planlama imkânı verecektir. Kaldı ki Cumhurbaşkanı, zamanımızda bütçe hakkının Millet adına kullanımına belli görev ve yetkileri ile katılmaktadır.
Bu sebeplerle Cumhurbaşkanının teklif ettiği metnin, kanunlaşmasından sonra, tekrar Cumhurbaşkanının onayına gitmesi, bizce kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırı[68] görülmemelidir. Buradaki sorun, TBMM’den kanunun Cumhurbaşkanına ne kadar zaman içinde gönderileceğinin; ve kanunların 15 günlük süre içinde yayımlanmaması ve veto da edilmemesi halinde nasıl bir yol takip edileceğinin belirlenmemiş olmasındadır. Bu konuda çeşitli çözümler önerilmiş ve tartışılmıştır. Ancak doğru olanı bu konuların açık Anayasal/yasal hükümlere bağlanmasıdır.
Gerçi, örneğin Anayasada bütçe kanunlarının veto edilemeyeceği belirtilmiştir. Ama Cumhurbaşkanının bu kanunu diğer kanunlar gibi 15 gün bekletme yetkisinin olup olmadığı açık değildir. Daha doğrusu bu yetkisinin aksi bir istisna olmayışı, bütçe kanunun da 15 gün bekletilerek yayımlanabilme imkanına elverişlilik arzetmektedir.
Ancak, kabul etmek gerekir ki, bütçe kanunun gerçekten TBMM’nin çıkardığı metin olup olmadığı gibi hususlarda inceleme gereği doğmamışsa, hemen yayımlamayı esas kabul etmek mecburidir. Çünkü, mali yılda uygulanacak bütçeyi ilgili kuruluş ve birimlerin önceden inceleyip ona göre plan program yapmaları böylece mümkün olabilecektir. Bunun, 15 günlük sürenin (Anayasa, madde: 89) devam ettiği hallerde yeni mali yıla tekabül eden bir tarihte yayınlamak, Anayasanın 87., 89. ve 161. maddeleri itibarıyla, TBMM’nin bunu yeni mali yılda uygulanmak için çıkarması iradesine aykırıdır. Ayrıca, Mali geçtikten sonra yayın, yeni mali yılda yayına kadarki günleri bütçesiz geçirmek anlamına gelir. Vuku bulacak böyle bir durum da Anayasanın 161. Maddesine ayrıca aykırılık oluşturur.
4. Cumhurbaşkanlığı Sisteminde Bütçe Hakkının Kaybolduğu Görüşleri
Bir kısım görüşlere göre yeni sistemde parlamentonun bütçe hakkı kalkmış ya da işlevsizleşmiştir.[69] “Bütçe hakkının sınırlanması, [ise] halkın idareye olan güvenini azaltır.”[70]
Ülkemizde uygulanan yeni sistemde, TBMM, Cumhurbaşkanını güvensizlik oylarıyla veya bütçenin reddi gibi yöntemlerle düşüremeyecektir. Bu durum, Cumhurbaşkanının 5 yıl görevde kalabilmesinin garanti olduğu anlamına gelmektedir.
Dolayısıyla, ekseri görüşe göre: diyelim ki; seçildiği tarih itibarıyla ilk bütçe kanun teklifi kanunlaşan bir Cumhurbaşkanı, sonraki 4 yıl boyunca, hazırladığı bütçe teklifleri reddedilse bile, uygulamaya bu bütçeyi esas alabilecektir. Bütçedeki harcama kalemlerinde ve/veya harcamaları finanse edecek gelirlerde hatalar olsa bile, durum değişmeyecektir.[71]
Ayrıca, bütçe rakamlarını yeniden değerleme oranı ile artırma yetkisi belli bir dönemle sınırlanmamıştır. Dolayısıyla yeni seçilen Cumhurbaşkanı da, bütçe -ve geçici bütçe- teklifinin reddedilmesi halinde aynı yetkileri kullanacaktır. Yani, Cumhurbaşkanı, yeniden değerleme oranı ile artırılmış bütçe rakamlarını bu şekilde uygulamaya devam edebileceklerdir.
5. Bütçe Hakkının Kalktığı Görüşlerine Karşı Söylenmesi Gereken Hususlar
5.1. Bütçe Hakkının Amacı Kapsamı ve İşlevi
İlk olarak tespit etmek gerekir ki; demokrasilerde “bütçe hakkı” halkın vazgeçilmez ve temsilcileri vasıtasıyla kullandığı bir haktır. Bu hakkı; amacı, kapsamı, işlevi ve Devlet ve toplum açısından doğuracağı sonuçlar birlikte nazara almak gerekmektedir.
Bu hakkın amacı, ortaya çıkışında gizlidir. Yukarıda değindiğimiz üzere, bütçe hakkı; mutlak monarşilerde gelirlerin toplanması ve bunların nerelere nasıl harcanması gerektiğine halkın kendinin karar vermesi şeklinde ortaya çıkmıştır. Bu durum, mutlak monarşilerden halkın temsilcilerinden oluşan parlamentoların doğmasına sebep ve demokrasiye geçişe vesile olmuştur. Şöyle ki:
Diğer taraftan; klasik demokrasilerde söz konusu olan ve mutlak monarşileri sona erdiren faktörlerin başında, siyasal iktidarı sınırlayıcı özelliği itibarıyla temel haklar ve bunlara ilişkin teminatlar gelmiştir. Bu hakların en önemlilerinden birsi de; hatta mutlak monarşilere karşı parlamentoların ve millet iradesinin ortaya çıkışını sağlayan öncülü de halkın temsilcilerinden oluşan Parlamentoların bütçeleri onaylama (niteliğindeki kollektif) hakları olmuştur. Böyle bir durum, bütçeleri parlamenter onaya ve yasamanın işlevlerine bağlı kılmıştır.[72] Burada sözünü ettiğimiz yasama işlevlerini de;
1-) “Bütçe kanunu çıkarmak”;
2-)Bütçenin gereklerine uygun yürütülüp yürütülmediği bakımından denetlemek;
Oluşturmuştur.
Dolayısıyla, halkın, bu gelirlerin ve harcamaların, kendi verdiği yetki ve izin kapsamında kullanılıp kullanılmadığını denetlemesi de çağdaş bir etik yükümlülük olmakla birlikte, aynı zamanda bütçe hakkı kapsamında görülmüştür. Bu denetim yöntemlerinden en önemlisi de harcamaların Anayasamıza kesin hesap kanunuyla onaylanması şeklinde yapılan denetimdir.
Asıl sahibinin Millet olduğu bütçe hakkı, temsili demokrasilerde, sanıldığı gibi, sadece halkın temsilcisi sıfatı taşıyan parlamentolar tarafından kullanılmamaktadır. Bu sürece, gerek bütçe teklifini hazırlayarak gerekse bütçeyi bütçe kanununun verdiği yetkileri aşmadan uygulayarak, yürütme de katılmaktadır. Bilhassa, halk tarafından seçilen başkanlar veya Cumhurbaşkanlarının “yürütme kapsamında olmak kaydıyla” temsil yetkilerini milletten aldıkları gerçeği, bu tespitleri daha somutlaştırmakta ve pekiştirmektedir.
5.2. Bütçe Hakkı Bağlamında Bütçenin Reddinin Sonuçları
5.2.1. Bütçenin Reddinin Devlet ve Toplum Hayatına Etkisi
Diğer taraftan, temsili demokrasilerde parlamentoların bütçe hakkını bütçenin reddi şeklinde kullanmaları halinde; bir kısım sorunlar çözümsüz ve cevapsız kalmaktadır. Örneğin, bütçeyi reddeden parlamentonun, milletin çoğunluğu ile aynı düşünceleri paylaşmayabileceği muhtemeldir. Yani, Parlamentonun, halkın çoğunluğunun dinlemeyip de bütçeyi reddetmesi, gerçekten demokratik esaslara uyarlılık taşıyacak mıdır? Kanaatimizce bu soruya “hayır” cevabı vermek gerekmektedir.
Felsefi nitelikte görülebilecek bu düşünden bir farklı bir düşünce ise uygulamaya yönelik çözümsüzlüktür:
Buna göre, bütçenin reddi, harcamaların yapılmasını ve sırf bütçe kanunu ile toplanması gerekli görülen gelirlerin toplanmasını durdurmaktadır. Bu durum, harcamalar karşılığında alınabilecek ya da yapılabilecek tüm kamu hizmetlerini, kamusal görevleri durduracaktır. Kamu görevlilerinin aylıklarının ödenememesi gibi sonuçlar da doğuracaktır. Bütçenin reddi, kısacası, Devlet ve toplum hayatını, deyim yerindeyse, kilitleyecektir. Bu gidişat, ekonomik durumun da gittikçe olumsuz etkilenmesine sebep olacaktır.[73] Örneğin, “Amerikan sisteminin en önemli zaafı bütçenin kabulünde Başkanın tamamen devre dışı olması nedeniyle yaşanan bütçesiz kalma durumudur.”[74]
5.2.2. Geçici Bütçe Kanununun Çıkarılması
Anayasaya göre “Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır.” (Madde: 161/4). Geçici bütçe kanununun Anayasaya göre Cumhurbaşkanı tarafından teklif edileceğine dair açık bir hüküm yoktur. Dolayısıyla bu teklifin “bütçe teklifi” olması dolayısıyla Cumhurbaşkanı tarafından teklif edilebileceği söylenebilir.[75]
Nitekim örneğin 6654 sayılı kanun, evvelki sistemde TBMM’ye Bakanlar Kurulu tasarısı şeklinde sunulmuştur.[76] Keza 202 tarihli ek bütçe kanun teklifini de TBMM’ye Cumhurbaşkanının sunmuştur.[77] Bu örnekler, bu teklifleri Yürütmenin yaptığı kanaatini uyandırmaktadır.
Yine örneğin 6654 sayılı kanun tasarısını TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu bir hafta içinde görüşmüştür. Arkasından da 14.12.2015 tarihinde TBMM Genel Kuruluna sevk etmiştir. Dolayısıyla, geçici bütçe tekliflerinin Plan ve Bütçe Komisyonunda 55 gün kalması zorunlu değildir. Gerçekten ek veya geçici bütçe tekliflerinde işin aciliyeti bunların hemen TBMM Genel Kurulunda görüşülmesini gerektirmektedir.
Diğer taraftan geçici bütçe kanunu teklifleri de TBMM Genel Kurulunda, -konuya ilişkin olan 6654 sayılı kanun örneğine bakılacak olursa;-[78] diğer kanunlar gibi görüşülüp kanunlaşmaktadır. BU doğrultuda, TBMM’ye teklif edilmekte ancak teklifin tümünün kabulü için, bütçe konusu olunca; işaretle oylama değil, açık oylama yapılmaktadır.[79]
Anayasaya göre, “geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır.”
Anayasanın bu hükmü, gerekçeden[80] de anlaşıldığı kadarıyla, Ülkemizde bütçenin reddi halinde Devlet hayatının felce uğramaması için bir denge amacını taşımaktadır. Cumhurbaşkanının bir yasama dönemi boyunca düşürülemediği yeni sisteme uyarlı bir denge sağlamak amacıyla böyle bir usul öngörmüş olmaktadır.[81]
6. Yeni Anayasal Hükümlere Göre Bütçe Hakkı Kalkmış Mıdır?
6.1. Yeni Sistemde Bütçe Hakkı ve Bu Hakkın Kalktığı/Etkisizleştiği Görüşü
Bütçe Hakkı Milletin, temsilcileriyle oluşturduğu yasama organı aracılığıyla, toplanacak gelirlerin miktarı, usulü ve nerelere harcanacağına; harcamaların da nasıl ve hangi usullere uyularak yapılacağına ilişkin karar vermesi anlamına gelmektedir. Bütçe hakkı, yürütmenin faaliyetlerinde, kendi verdiği izne uyup uymadığını denetlemeyi de kapsamaktadır ki; bunun yasama iradesi şeklinde tecelli ettiği belge de kesin hesap kanunu olmaktadır. Anayasa kamu iktisadi teşebbüslerinin denetimini de kanunun düzenlemesine bırakmıştır.
Cumhurbaşkanlığı sisteminde bütçe kanunu reddedildiğinde geçici bütçe kanunu da çıkarılamamışsa, bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanması hükmünün, milletin, dolayısıyla (milletin temsilcilerinden oluşan) yasamanın bütçe hakkını kaldırdığı görüşleri ileri sürülmüştür.[82] Bu görüşlere göre bütçenin reddi halinde yürütmenin hiçbir şekilde bütçe uygulaması yapamaması; gelir toplayamaması, harcama yapamaması lâzımdır.
6.2. Bütçe Hakkının Kalkmadığı Yönündeki Görüşler
Yeni Anayasal düzenlemelerde bütçe hakkının kalkmadığı yönündeki bir görüşe göre; bu usul aslında TBMM’nin üstünlüğünü sağlayan mekanizmadır. Bu “düzenlemenin yasama-yürütme aksında sıkça tıkanıklıklara yol açma riski taşıyan bütçenin kabulü konusuna oldukça etkili bir çözüm olduğu söylenebilir.”[83] Cumhurbaşkanlığı sistemi, Yasama ve Yürütme arasındaki anlaşmazlığın bütçeyi red şeklinde tezahür etmesi halinde, toplumsal hayatın tıkanmasını önleyici; bir o kadar da Yasamanın, bütçeyi denetim aracı olarak kullanmasını sağlayıcı formül içermektedir.[84]
Hiç uygulanmamış olsa bile 1909 İsveç Anayasası[85] ve Şili Anayasası,[86] Anayasamızdaki yeni formüle benzer bir usulün öngörmüşlerdir. Bunlar da bütçe hakkının toplum hayatı bakımından zorunlu işlerin durmasını engellemek gibi bir dengeyi gözetmek gerektiğine dair örnekleri teşkil etmektedirler.
Ama şunu da gözden kaçırmamak gerekir:
Yeni sistemde, “yeniden değerleme oranında artırılacak” bütçe, “bir önceki yılın” bütçesidir. Bu durumda Yürütme, aynı yöntemi 2. yılda da uygulayamaz. Yürütmenin yeniden değerleme oranında artırma usulü ile uyguladığı/uygulayacağı bütçe, “bir önceki yılın” bütçesi olacağından; 2. yılda da reddedilen bütçe için uygulanamayacaktır.[87]
Çünkü 2. yılda da reddedilen bütçe yerine uygulanacak “bir önceki yıl için TBMM’nin kabul ettiği bütçe” yoktur. Önceki yılda bütçe ve ek bütçe tekliflerinin reddi üzerine, uygulanacak olan, bir önceki yılın bütçesi değildir. Aksine, bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranı ile artırılarak ortaya çıkarılan bir “hesap külliyatı”dır. Oysa Anayasa, uygulanacak olanın “bütçe” olmasını istemektedir. Bütçe de TBMM’nin kanunla kabul ettiği metindir.
7. Sonuç Yerine: Yeni Sistemde Bütçe Hakkı İle İlgili Görüşümüz
7.1. Geçici Bütçe Kanun Teklifinin Reddi Şartı
Anayasanın öngördüğü, “bir önceki yılın bütçesi”nin değerleme oranlarınca artırılıp uygulanması yönündeki düzenleme ile güdülen amaç, yürütmenin bütçesiz kalmasını engellemektir.[88] Bu sebeple, bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranları ile artırılarak uygulanabilmesi için bir ön şart vardır. O da: bütçenin reddi üzerine öncelikle mutlaka “geçici bütçe kanunu teklifi” yapmak, ama bunu da TBMM’de reddetmesidir. Cumhurbaşkanı, bu teklifin reddiyle birlikte, “bir önceki yılın bütçesi”ni yeniden değerleme oranlarında artırımla uygulayacaktır. “Bir önceki yılın bütçesi”nden maksat da teklif edilen ama reddedilen bütçenin, şayet TBMM’ce onaylansaydı uygulanacağı yıldan önceki ilk yılın bütçesidir. Bütçeden maksat da Cumhurbaşkanının teklif ettiği ve TBMM’nin kanunla kabul ettiği metindir. TBMM’nin reddettiği bütçe teklifi ardından yapılacak geçici bütçe teklifini kanunla kabul edebilir. Bu geçici bütçe kanunu dahi Anayasanın ifade ettiği bir önceki yılın bütçesi anlamını kapsamaz.
7.2. Bütçe Hakkı ve Kamu Yararı Yarışması ve Denge
Bütçe kanunu ve arkasından da geçici bütçe kanun tekliflerinin reddi halinde, tüm gelir ve harcamaların felce uğrayacağı gerçektir. Bu durum, zamanımızda, “bütçe hakkı”yla Devlet hayatı ve düzenini sağlamak şeklindeki “kamu yararı”nın dengelemeyi gerektirmektedir. Bu noktada, tabir caizse, hak ve özgürlük ile güvenlik arasında dengenin kurulmasının zarureti ortadadır.[89]
Yeni sistemde öngörülen, Anayasanın bütçenin (ve/veya geçici bütçenin) reddi halinde bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranları kadar artırılarak uygulanacağına dair 161/4. maddesi, bütçe hakkını TBMM’nin elinden almak anlamına gelmemektedir. Aksine, yeni sistemde Yürütmenin görevine, yeni seçimlere kadar devam etmesi zorunluluğu ile uyumlu ve dengeli bir seçenek olmaktadır.
Bir de, bütçenin yeniden değerleme oranlarında artırılarak uygulanacak olan sadece “bir önceki yılın” bütçesidir. Bu noktada Anayasaya 6771 sayılı Kanunun 15/4. Maddesiyle giren bu usul, aslında çok büyük bir sakınca oluşturmamaktadır.
7.3. Yeni sistemin Uzlaşıyı Mecbur Kılan Yönü
Yeni sistemde bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranları ile artırarak kullanmak seçeneğinde; Cumhurbaşkanı sadece bir önceki yılda TBMM’ce onay verilmiş gelirler ve harcamalarla sınırlı faaliyette bulunabilmektedir. Dolayısıyla bu külliyatın uygulanmasında Cumhurbaşkanı yeni faaliyet alanları veya gelir kaynakları oluşturamayacaktır. Çünkü, bütçe kanunu kapsamına girmeyen yeni hizmet ve faaliyetler için harcama yapmak veya yeni gelirler ihdas etmek, ancak kanunla mümkün olabilecektir.
Anayasanın 161/4. maddesinin lafzı bir önceki yılın bütçesini uygulamanın hesaplarla sınırlı olduğunu göstermektedir. Anayasa hukuku ve teorisinde istisnaları dar yorumlamak gerekir. 5018 sayılı Kanunun 21/1. Maddesine göre ise “Merkezî yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin bütçeleri arasındaki ödenek aktarmaları kanunla yapılır.” Bu hüküm Anayasa kanuna aykırı bir hüküm içermemektedir. Bir kanun hükmü iptal edilene veya kaldırılana kadar yürürlükte kalır. Bu hükmün bağlayıcılığı açık iken, ödenek aktarımlarda Anayasadan (madde: 161/4) doğrudan yetki alındığını söylemek mümkün değildir. Bu sebeple bütçedeki bölümler ve kalemler arasında aktarma yetkisinin Yürütmeye aynı yıl için kanunla ayrıca vermek gerektiği de malumdur.[90]
Kaldı ki, Anayasa 161/4. maddesinin “yeniden değerleme oranlarında artış”la uygulamadan bahsetmektedir. Bunlardan, harcamaları, bir önceki yılın bütçesinin mevcut bölümleri ve kalemlerine bağlı kalarak yapmak sonucu çıkarılabilir. Buna göre, bir önceki yılın bütçe kanunundaki bu yetkileri yeni yıldaki uygulamada kullanmak mümkün değildir.
İşte, “bu sıkıntı[lar]ı yaşamak istemeyen Cumhurbaşkanı Meclis’e kabul edilebilir bir bütçe teklif etmeyi, başka bir ifadeyle, Meclis ile uzlaşmayı tercih edecektir. Yani sistem, bütçenin hazırlanması ve Meclis tarafından onaylanması açısından yürütme ve yasamayı uzlaşmaya zorlayacak ve meclisi etkin kılacak bir mekanizma içermektedir.”[91]
7.4. Geçici Bütçe Teklifi de Reddedildiğinde Yeniden Değerleme Oranında Artışla Sadece “Bir Önceki Yılın” Bütçesinin Uygulanabilmesi ve Gerekçeleri
Yukarıda dediğimiz gibi Anayasal hüküm (madde: 161/4); bütçe ve geçici bütçe teklifinin TBMM’de ayrı ayrı reddi halinde (Anayasanın 161. Maddesi itibarıyla TBMM’nin kabul ettiği) “bir önceki yıl”ın bütçesinin yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanacağını belirtmektedir.
Anayasal hüküm gereğince (madde: 161/4), bütçe ve geçici bütçe tekliflerinin reddedilmesi halinde bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranlarında artırılarak uygulanması gerekecektir. TBMM’nin, yeni mali yılda da bütçe teklifini aynı şekilde 2. kez, yani üstüste iki yılda da reddetmesi mümkün ve muhtemeldir. Bütçesi teklifi ilkini takip eden 2. mali yılda reddedine Yürütmenin, bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranlarında artırarak uygulaması mümkün olamaz. Çünkü:
1-) Bu durumda yeniden değerleme oranında artırmaya konu edilecek bütçe “bir önceki” (Anayasa, m. 161/4) değil; ondan da önceki, yani 2 yıl evvelki yılın bütçesi olacaktır.[92] Dolayısıyla, böyle bir durumda, ortada, Anayasaal hükümdeki (m. 161/4) ve bunun gerekçesindeki[93] deyimle “‘bir önceki yıl’ın” bütçesi kalmayacaktır. Çünkü bir önceki yılın bütçesinden maksat, TBMM’nin bir önceki yıl için kanunla kabul ettiği bütçedir.
Şu halde: olmayan bütçenin ikinci kez yeniden değerleme oranında artırılması ve uygulanması mümkün olamaz.
2-) Kaldı ki, bütçe ve geçici bütçe tekliflerinin reddi halinde uygulanan, “bir önceki yılın ‘bütçe’si” değildir. Bu yeni belge veya cetvel, (bir önceki yılda uygulanan) bütçenin yeniden değerleme oranları ile artırılarak uygulandığı bir “hesap külliyatı”dır.
Bütçe ise, TBMM’de bütçe kanunu olarak kabul edilen ve gelir ve giderlerden müteşekkil hesap cetvelidir. Dolayısıyla, bütçenin ve geçici bütçenin reddiyle bir önceki yılın bütçesinde yeniden değerleme oranında artırımla uygulanan bu “hesap külliyatı”nı, takip eden 2. yılda da bütçenin reddedilmesi halinde uygulamak mümkün değildir. Çünkü; artık ortada yeniden değerleme ile artırmaya konu olacak ve TBMM’nin kabul ettiği (bir önceki yılın bütçesi diye) bir “bütçe” yoktur/kalmamıştır.
7.5. Yeniden Değerleme Oranlarında Artış Olmayışı İhtimalinin Sonuçları
Olmaz belki ama; önceki yılın bütçesinin uygulanacağı yılda yeniden değerleme oranlarında artış yoksa (Anayasanın 161/4. maddesindeki durum gerçekleşmeyecektir. Artışa ekonomide eksi artış da dahil denilerek bu durum çözülebilir. Ancak Anayasada ve gerekçede bu tür bir kapsama işaret dahi edilmeyişi beraberinde belirsizlikler ve tartışmalar getirebilecektir. Anayasal hükmü, artmayı halkın genelde anladığı pozitif artış olarak yorumlamak haksız bir bakış olmayacaktır. Bu durumda, andığımız 161/4. Madde hükmündeki “artma” şartının gerçekleşmediğinden bahisle uygulanamayacağını bile ileri sürmek mümkün olacaktır.
7.6. Görüşümüze Göre Revize Edilmesi Gereken Hususlar
7.6.1. Plan ve Bütçe Komisyonunun Oluşumu
Yeni sistemde Plan ve Bütçe Komisyonu, TBMM’de grubu bulunan partilerin üye sayılarına oranlı olarak Danışma Kurulunca teşkil edilir hale gelmiştir. Bu durum, daha evvel 40 üyeden oluşan ve 25’i iktidar partisine mensup olması gereken Komisyonun; yeni sayısının Danışma Kurulunca, TBMM’deki Siyasal parti gruplarının milletvekili sayılarına oranlama ile belirlenmesi sonucunu doğurmuştur.
Karşılaştırmak gerekirse: Evvelki düzenlemelerde Komisyon, bütçe kanunundaki ödeneklerde bile her türlü değişikliği yapabilmekteydi. Anayasanın 162. Maddesinin 6771 sayılı Kanunla değişikliğinde (madde: 16/E) kaldırılması ve 161. Maddenin yeniden düzenlenmesi (madde: 15) sonucunda Komisyon, bir anlamda bütçe kanun teklifindeki hükümlerin tamamını yeniden yapabilir hale gelmiştir. Yeni düzenlemeler, aslında, Komisyonun bütçe incelemelerinde daha demokratik ve bağımsız hale geldiği[94] şeklinde yorumlanmıştır.
Anayasanın 162. maddesinin kaldırılmasıyla dediğimiz gibi, Komisyonun yapısında değişiklik olmuştur. Bu değişiklik, yeni sistemde Yasama ve Yürütmenin birbirinden Anayasal hükümlere göre ayrılmasına uygun bir düzenlemedir. Çünkü, Cumhurbaşkanlığı sisteminde Cumhurbaşkanını önceden olduğu gibi halk seçmektedir. Bu sistemde Bakanlar Kurulu da kalkmıştır. Dolayısıyla, Parlamenter sistemin sona erdiği günümüzde, TBMM’de iktidar partisi sıfatı taşıyan parti de kalmamıştır.
Bir kurulun sayısının artışı ile kurumsallaşması ve bağımsızlığı arasında doğru orantı kurulmaktadır. Bu açıdan bakıldığında, bütçenin reddi gibi sonuçları olabilecek görüşmelerde daha uygun formülün; Yürütmenin etkisinden bağımsız olan ve Ülke gerçeklerine göre ayarlama yapabilen geniş katılımlı bir Komisyon çalışmaları ile bulunması çok daha muhtemeldir. Bu nedenle geniş katılımın sağlanması için Komisyonun, örneğin evvelce 40 olan sayısının bu rakam civarında teşkili faydalı olacaktır.
Komisyonun TBMM’de farklı görüşlerden eşit oranlı ama geniş katılımlı olması:
1-) Demokrasilerde kararların kişiselleşmesini daha fazla önleyecektir.[95];
2-) Böylece, bütçe kanunun reddi veya kabulünde, kamu yararı daha fazla öne çıkacaktır.
3-) Hak ve hakkaniyete ve de kamu yararına bütçe teklifinin TBMM’de destek bulma ihtimalini artırabilecektir.
4-) Bütçenin parlamentoda reddedilmesi veya Cumhurbaşkanının belirlediği politikaları gerçekleştirmeye imkân vermeyecek şekilde değiştirilmesini[96] de belki güçleştirebilecektir.
Komisyon, malum bütçe teklifi üzerinde her türlü değişikliği yapabilme imkanına sahip olacaktır. Komisyondan gelen metin üzerinde TBMM Genel Kurulunun yetkileri ise kısıtlıdır. Örneğin gider artırıcı veya gelir azaltıcı önerileri bütçe teklifinin Genel Kurul görüşmelerinde yapmak mümkün değildir.
İşte bu gibi sebeplerle, bütçe teklifinde en önemli yetkileri kullanan Komisyonun sayısının fazlalaşması, alacağı kararların kişisel olmaktan daha fazla uzaklaştırıcı, hak, hakkaniyet ve kamu yararını gözetici etken olacaktır.
Bütçenin hakkıyla ve Komisyon üyelerinin kendi iradeleri ile oylanması bakımından, Komisyonda gizli oylamaya tabi tutmak gibi seçenekleri de bu arada tartışmak gerekebilir.
7.6.2. Yeni Mali Yıla Bütçesiz Girilmesi Sakıncasını Giderici Öneriler
Anayasaya göre “Bütçe kanunları yıllık olarak çıkarılmakta ve ilgili oldukları yıl boyunca uygulanmakta olup bütçe yılı tamamlandıktan sonra hükmünü yitirmektedir.”[97]
Hukukumuzda öngörülen süreler itibarıyla bütçe kanunları yeni mali yılın başlangıcı olan 1 Ocak’tan itibaren yürürlüğe girmek üzere; ekseriyetle bu tarihte ya da bir gün öncesinde Resmî Gazetede yayınlanmaktadır.
Bütçe Kanunu reddedildiğinde ise, yeni mali yıla bütçesiz girilmesinden başka seçenek olmayacaktır. Yeni hazırlanacak geçici bütçe kanun teklifi ise kanunlaşsa bile mali yılda bütçesiz zaman diliminin ortaya çıkmasına engel olamayacaktır.
Alman Anayasasının 111. Maddesi böyle bir durumda yani bütçesiz geçen günler için hangi harcamaların hangi makamlarca yapılabileceğini belirtmiştir. Bu yetkiyi yeni bütçe kanununun yürürlüğe girmesine kadarki zamanla sınırlamıştır.[98] Alman Federal Anayasa Mahkemesinin kararları bu durumun bütçe kanunundaki hükümlerin iptali halinde bile geçerli olduğunu belirtmektedir. Herhangi bir kanun da bu uyulmayı sınırlayamaz.[99]
Anayasamızda bu tür bir istisnai hüküm yoktur. Bütçenin uygulanacağı mali yıl geçmesine rağmen kanunlaşmaması veya Resmî Gazetede yayınlanmaması söz konusu olabilir. Bütçenin reddi halinde ise geçici bütçe teklifinden başka bir seçenek yoktur. Yalnız bunun Resmi Gazetede yayınlanıp yürürlüğe girmesine kadar geçecek süre de bütçesiz geçen günler anlamına gelebilecektir. İşte bu gibi sorunların çözümü için:
1-) Bütçe kanun teklifinin mali yılbaşından en az örneğin 1 ay gibi makul bir süre önce kanunlaşıp Resmî Gazetede yayınlanması uygun olacaktır. Böyle bir zaman dilimi, bütçesi reddedilen Yürütmeye rahat ve uzlaşıya yönelik hareket edebilme imkânı vermiş de olacaktır.
Ülkemizde daha evvel geçerli olan mali yılı 1. martı müteakip şubat sonuna kadar öngörmüş olmak, muhtemelen bu sebebe dayandırılabilecektir.
TBMM’nin her yasama yılı 1 Ekimde başlamaktadır. TBMM üyeleri aksine bir karar almışlarsa genel olarak her yıl Ağustos ve Eylül aylarında tatil yapmaktadırlar. Bütçe teklifinin yeni mali yıl başlangıcından en az 75 gün önce TBMM’ye sunulması gerekmektedir. Tüm bunları gözettiğimizde:
1a-) Bütçe teklifinin TBMM’ye gönderilmesi ve bunun TBMM’de görüşülüp Resmi Gazetede yayınlanmasına ilişkin hükümler aynı kalmak kaydıyla;
1b-) 5018 sayılı kanunda 1 Ocak olarak belirlenen mali yılbaşını örneğin 1 şubat veya evvelki gibi 1 mart olarak değiştirmek;
Yararları olabileceğini sandığımız ve tartışmaya açılması gereken bir seçenektir.
2-) Bütçe kanun teklifinin reddi halinde yapılacak geçici bütçe teklifinin de yeni mali yıl başına kadar sonuçlandırılması ve kabul edilirse Mali yıldan önce Resmî Gazetede yayınlanması gerekecektir.
3-) Yeni mali yılda acil harcama yapılabilecek konuları Anayasanın çok sınırlı olarak belirtmesi gerekir.
4-) Kanunla verilen yetki dahilinde ödenek üzeri harcamaların da yapılmasından sonra ortaya çıkan yetersizlik sebebiyle bütçesiz günler yaşamamak için, bu önerileri, uyarlığı ölçüsünde “ek bütçe teklifi” için de geçerli addetmek yerinde olacaktır.
Dikkat :
1-) Bu makalenin/yazının, yasalara uygun şekilde kaynak gösterilip atıf yapılarak kullanılması hariç, rızamız ve iznimiz alınmadan başka yerlerde yayımlanamayacağını ve kullanılamayacağını hatırlatmak isteriz. Bu hususta Yasal Uyarı sayfasını da kontrol edebilirsiniz.
2-) Bu makaleye atıf yapılması halinde:
R. Cengiz Derdiman, “Bütçe Hakkı ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, ……………. Erişim Tarihi: ../../20..
Şeklinde kaynak gösterilmesi gerekmektedir.
3-) İznimiz ve rızamız alınması kaydıyla diğer kullanımlarda da mutlaka:
Kaynak: R. Cengiz Derdiman, “Bütçe Hakkı ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, ……………. Erişim Tarihi: ../../20..
Şeklinde kaynak gösterilmelidir.
Açıklama ve Dipnotlar
* Yazar: Prof. Dr. R. Cengiz Derdiman. Bu yazının telif haklarına ilişkin uyarı “Dikkat” başlığında bulunmaktadır.
[1] Cumhurbaşkanlığı sisteminin deyim ve öneri olarak, Yürütmenin siyasal sorumluluğunu da öngörür şekilde ilk kez bizim önerdiğimiz konusunda bakınız: (Derdiman, R. Cengiz), “1982 Anayasasına Göre Kanun Kavramı”, (Hukuki Yaklaşım Sitesi 28.12.2019 https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/1982-anayasasina-gore-kanun-kavrami/)adlı makalemiz, dipnot 1.
Bu önerimizde, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin tümünün kanuna dayanmaları ve ilgili bakanlar tarafından da imzalanmaları ve de bakanların TBMM’ye karşı gensoru denetimine tabi tutulabilmeleri gibi hususlara değinmiştik.
[2] Stiglitz, Joseph E., Kamu Kesimi Ekonomisi, 2. Baskı, Çeviren: Ömer Faruk Batırel, Marmara Üniversitesi Yayını, İstanbul, 1994, s. 63
[3] Aynı kanaat, örneğin: Özbudun, Ergun, Türk Anayasa Hukuku, 18. Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara, 2018, s. 222.
[4] Bajohr, Stefan, Grundriss Staatliche Finanzpolitik Eine praktische Einführung 2., aktualisierte Auflage, GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2007, s. 162.
[5] Pınar, Burak, Türk Bütçe Hukuku Açısından Kamu Mali Yönetim Sisteminin Hukukî Analizi, Doktora Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, İzmir, 2009, s. 16.
[6] Laband, Paul, “Zur Lehre vom Budgetrecht von Laband”, Archiv für öffentliches Recht Zeitschriftenband., 1886 (1), ss: 172-196, s. 172.
[7] Anayasa Mahkemesinin 28.09.2023 tarihli ve Esas: 2022/12 Karar: 2023/162 sayılı kararı, § 14.
[8] Anayasa Mahkemesinin 24.09.2020 tarihli ve esas: 2019/23 karar: 2020/50 sayılı kararı § 15. Aynı yönde: Anayasa Mahkemesinin 28.09.2023 tarihli ve Esas: 2022/12 Karar: 2023/162 sayılı kararı, § 15.
[9] Öner, Cihat, “Bütçe Dışı Hükümler”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl:67, sayı: 4, Güz 2009, s. 67.
[10] Anayasa Mahkemesinin, 07.01.1969 tarihli ve Esas: 1968/24 Karar: 1969/4 sayılı kararı.
[11] Anayasa Mahkemesinin 28.12.1998 tarihli ve esas: 1998/56 karar: 1998/89 sayılı kararı. “Anayasa’nın 161. maddesinin getiriliş amacı, bütçe kanunlarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe kanunlarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.” Anayasa Mahkemesinin 02.11.2016 tarihli ve Esas: 2015/61 Karar: 2016/172 sayılı Kararı, § 17.
[12] Bakınız, Dipnot: 64.
[13] Bütçe tasarılarının açık oylamaya tabi olacağı görüşünü (Teziç, Erdoğan, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve İlgili Anayasa Mahkemesi Kararları., İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayını, İstanbul, 1980, s. 224) de TBMM İçtüzüğünün açık hükmü karşısında, “bütçenin tümü” olarak anlamalıdır.
[14] Bu önerileri teknik yönleri de gözetildiğinde Komisyonda yapmak gerekebilir. (Aynı kanaat, örneğin: Soysal, Mümtaz, 100 Soruda Anayasanın Anlamı, Gerçek Yayınevi İstanbul, 1979, s. 256). Anayasa da bu önerilen sadece TBMM Genel Kurulundaki görüşmelerde yapılamayacağını belirtmektedir.
[15] Anayasa, 89/1. maddesinde kanunları 15 gün içinde Resmî Gazetede yayımlayacağını belirtmiştir. Bütçe kanunlarını ise, aynı maddenin 2. fıkrasında TBMM’ye bir kere daha görüşülmek üzere iade edebileceği kanunlar dışında tutmuştur. Bunlardan, bütçe kanunlarının da TBMM’ye iade edilmeyen/edilmeyecek diğer kanunlar gibi en geç 15 gün içinde yayımlanması sonucu çıkmaktadır.
[16] Aynı Kanaat: Tanör, Bülent-Yüzbaşıoğlu, Necmi, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, 20. Baskı, Beta yayınları, İstanbul, 2001, s. 324.
[17] Anayasa Mahkemesinin, 07.01.1969 tarihli ve Esas: 1968/24 Karar: 1969/4 sayılı kararı.
[18] Türkiye CumhuriyetiAnayasası (Gerekçeli), (Hazırlayanlar: Yunus Emre Yılmazoğlu- İsmail Emrah Perdecioğlu) Anayasa Mahkemesi yayını, Ankara, 2019, s. 1037.
[19] Anayasa Mahkemesinin 14/02/2018 tarihli ve Esas: 2016/47 Karar: 2018/10 sayılı Kararı, § 21, 22.
[20] Anayasa Mahkemesinin 29.01.2014 tarihli, Esas: 2013/66, Karar: 2014/19 sayılı kararı; Anayasa Mahkemesinin 14.02.2018 tarihli ve Esas: 2016/47 Karar: 2018/10 sayılı Kararı, § 21.
[21] Benzer görüş: Anayasa Mahkemesinin 14.02.2018 tarihli ve Esas: 2016/47 Karar: 2018/10 sayılı Kararı, § 23.
[22] Anayasa Mahkemesinin 24.09.2020 tarihli ve esas: 2019/23 karar: 2020/50 sayılı kararı § 18; Anayasa Mahkemesinin 14/02/2018 tarihli ve Esas: 2016/47 Karar: 2018/10 sayılı Kararı, § 21, 22.
[23] Anayasa Mahkemesinin, 07.01.1969 tarihli ve Esas: 1968/24 Karar: 1969/4 sayılı kararı.
[24] Bakınız: Anayasa Mahkemesinin 22.05.1974 tarihli ve Esas: 1974/9, Karar: 1974/22 sayılı Kararı. Aynı Karara atıf: Derdiman, R. Cengiz, Anayasa Hukuku, 3. Baskı, Aktüel Yayınları, Bursa, 2013, s. 364.
[25] Anayasa Mahkemesinin 02.11.2016 tarihli ve esas: 2015/61 karar: 2016/172 sayılı kararı, § 18.
[26] Anayasa Mahkemesinin 22.05.1974 tarihli ve Esas: 1974/9, Karar: 1974/22 sayılı Kararı.
[27] Anayasa Mahkemesinin 24.09.2020 tarihli ve esas: 2019/23 karar: 2020/50 sayılı kararı § 18.
[28] Anayasa Mahkemesinin 22.05.1974 tarihli ve Esas: 1974/9, Karar: 1974/22 sayılı Kararı. Aynı Karara atıf: Derdiman, Anayasa Hukuku, s. 364
[29] Geniş bilgi: Gerstenberg Ana-Sophie, Das Budgetrecht des Parlaments. Transparenz und Flexibilität im Spannungsfeld einer ordnungsgemäßen Haushalts- und Wirtschaftsführung, GRIN Verlag, München, 2014, https://www.grin.com/document/315778 erişim: 19.10.2021.
[30] Benzer görüş: Kilian, Michael., “Der demokratische Staat im Zeitalter von Privatisierung, Europäisierung und Globalisierung – Gewaltenteilung zweihundertfünfzig Jahre nach Montesquieu.”, Gewaltenteilung und Menschenrechte, Hrsg.:Eckart Klein 2. Auflage, BWV ∙ Berlıner Wıssenschafts-Verlag GmbH, 2010, s. 44.
[31] “Bütçenin kısmen kanun kısmen idarî işlem olduğu görüşü, başta Duguit bu görüştedir, taraftarlarına göre gider bütçesi kanun değil idari işlemdir. Gelir bütçesi ise kısmen kanun kısmen idari işlemdir.” Öner, s. 69. Bu yöndeki görüşler için de bakınız: Akbey, Ferhat, “Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde Bütçe Hakkı ve Kanunu”, International Journal of Public Finance (https://dergipark.org.tr/, erişim: 24.10.2021), 5(1), ss: 1-26, s. 7 ve devamı; Öner, s. 69.
[32] Özbudun, s. 222; (Özbudun, Anayasa Hukuku, s. 178’e atıfla), Tanör-Yüzbaşıoğlu., s. 324.
[33] Anayasa Mahkemesinin, 07.01.1969 tarihli ve Esas: 1968/24 Karar: 1969/4 sayılı kararı.
[34] Bu konudaki değerlendirmeler ve geniş bilgi: Laband, s. 177 ve devamı.
[35] (BVerfGE 79’a atıfla): Bajohr, s. 161.
[36] Benzer tanımlama: Konukman, Aziz, “Türkiye’de Bütçe Hakkının Kullanımı: Sorunlar ve Çözüm Önerileri”, Artvin Çoruh Üniversitesi Uluslararası Sosyal Bilimler Dergisi, (1), 2015 Yaz., s. 23.
[37] Anayasa Mahkemesinin 14.02.2018 tarihli ve esas: 2016/47, karar: 2018/10 sayılı kararı, § 25
[38] Geniş bilgi: Gerstenberg 2014.
[39] Güner Toprak, Ece, Başarabiliriz Demokratik Bir Anayasa Önerisi, Doğan Kitap Yayını, İstanbul, 2021, s. 192
[40] Benzer Görüş: Akbey, s. 3, 4.
[41] Derdiman, R. Cengiz, “Parlamenter Sisteme Dönüş İsabetli Midir?” Hukuki Yaklaşım Sitesi, https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/parlamenter-sisteme-donus-isabetli-midir/ erişim: 17.02.2026; Pınar, s. 16.
[42] Bundan, bir kuruluşun kamu tüzel kişisi olup olmadığını belirlerken; harcamalarını Anayasanın 161. maddesi anlamında yıllık bütçelere bağlayıp bağlamadığının da nazara alınması gerektiği sonucuna varabilmekteyiz.
[43] Diğer bazı kanun veya yönetmelikler de konuyla ilgili bazı usuller öngörmektedir. Örneğin: 5393 sayılı Kanunun 62. maddesi, belediyelerin hazırladıkları bütçe tekliflerini eylül ayı başında Çevre ve Şehircilik Bakanlığına göndermelerini istemektedir. Mahalli İdareler Bütçe Hazırlama Rehberi (https://webdosya.csb.gov.tr/db/yerelyonetimler/icerikler/mahalli-idareler-butce-hazirlama-rehberi-2026-2028-20250611144609.pdf erişim: 17.02.2026) il özel idareleri için de aynı uygulamayı öngörmektedir.
[44] Bütçe Hazırlama Rehberi, https://www.sbb.gov.tr/wp-content/uploads/2021/02/Bolum_1-2.pdf, erişim: 15.02.2026.
[45] Pınar, s. 51.
[46] “Fon deyimi çeşitli anlamlarda kullanılmakla beraber, genel olarak, belirli bir amacın gerçekleştirilmesi için ayrılmış olan ve gerektiğinde kullanılmak üzere bir hesapta tutulan parayı ifade etmektedir. Daha teknik bir deyimle, fon, genel mevzuat ve bütçe prosedürü dışında özelliği olan bazı devlet görevlerinin yürütülmesi ve gerçekleştirilmesi maksadıyla bütçeden veya bütçe dışı imkânlarla sağlanan para ve kıymetlerdir.” Anayasa Mahkemesinin 18.02.1985 tarihli ve Esas: 1984/9 Karar: 1985/4 sayılı Kararı.
[47] Geniş bilgi: Taraktaş, Abdurrahman ve Diğerleri/ Tosunoğlu, Şebnem, Kamu Maliyesi, Editörler: Şebnem Tosunoğlu-Yaşar Tamer Ergül, Anadolu Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi, Eskişehir, 2018, s. 54 ve devamı.
[48] 1050 sayılı Kanun döneminde bağımsız denetleyici ve düzenleyici kuruluşların da tamamen bütçe dışında kaldıkları görüşü: Pınar, s. 50.
[49] Bakınız: Çağan, Nami, “Anayasa Yönünden Fonlar” Anayasa Yargısı, Yıl: 1986, sayı: 3, s. 111.
[50] Devlet ve kamu tüzel kişilerinin bütçelerinin harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağını belirten Danışma Meclisi (176. Madde) gerekçesine göre:[50] “kamu iktisadî teşebbüslerinin bütçelerinin tek bir konsolide bütçede gösterilmesi esasının kabul edilmesi, bu teşebbüslerin toplu olarak görülebilmesini sağlamak içindir.” Burada “konsolide bütçe”den maksat, kamu iktisadi kuruluşlarının bütçelerinin tek bir metinde toplu olarak gösterilmesidir.
[51] Derdiman, R. Cengiz, İdare Hukuku, 5. Baskı, Aktüel Yayınları, Bursa, 2015, s. 343.
[52] Aynı kanaat örneğin: Doğan, Özgür., “Kamu İktisadi Teşebbüslerinde İbra ve Anonim Şirketler Hukukuyla Karşılaştırılması.”, Yasama Dergisi, sayı: 41, (Ocak – Haziran. 2020), s. 306, 307.
[53] Korioth, Stefan-Müller, Michael W., Staatsrecht I, 6., überarbeitete Auflage, W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart, 2022, s. 186.
[54] Gröpl, Christoph, Haushaltsrecht und Reform, Mohr Siebeck, Tübingen, 2001, s. 9, 10.
[55] Bu tespiti Parlamenter sisteme özgü olarak yapan benzer görüş bakınız: Richter, İgno- Schuppert, Gunnar Folke- Bumke, Christian, Casebook Verfassungsrecht, 4., überarbeitete und aktualisierte Auflage, Verlag C. H. Beck München, 2001, s. 481.
[56] Bu noktada, bütçe kanunları TBMM’nin münhasıran devredilemez yetkileri arasındadır. (Tanör-Yüzbaşıoğlu, s. 324).
[57] Hesselberger, Dieter, Das Grundgesetz Kommentar für die politische Bildung, 10. überarbeitete Auflage by Hermann Luchterhand Verlag, Bonn, 1996, s. 342.
[58] Katz, Alfred, Staatsrecht, Grundkurs im öffentlichen Recht, 13., neubearbeitete Auflage, C.F. Müller Verlag Heidelberg, 1996, s. 239.
[59] Aynı kanaat: Özbudun, s. 222, bakınız: dipnot: 3.
[60] Mali yılın başlangıcını ve süresini örneğin Anayasamızın 161. maddesinde yıl olarak belirlemiştir. Bunu 161/1. Maddedeki “yıllık bütçe” tabirinden anlamaktayız. Mali yıl başlangıcını ve Anayasamızda olduğu gibi genellikle bir yıl olarak kabul edilen süresini, Anayasalar da belirleyebilirler. Anayasalarında kurucu iktidarın yaptığı toplumsal mutabakat metni (Derdiman, Anayasa Hukuku, s. 1, 2; Detjen, Joachim, Die Werteordnung des Grundgesetzes, GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden, 2009, s. 24, 25) olmaları, bunu yine bütçe hakkı kapsamında görmeyi mümkün kılar.
[61] Benzer görüş: Maurer, Hartmut, Staatsrecht I, 2. Auflage, Verlag C.H. Beck München 2001, s. 763.
[62] (BVerfGE 132, 195, paragraf: 111’e atıfla) Jarass, Hans D-Pieroth, Bodo, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland Kommentar, Verlag C. H. Beck oHG, München, 2014, s. 889.
[63] Anayasa Mahkemesinin 14.02.2018 tarihli ve esas: 2016/47, karar: 2018/10 sayılı kararı., § 18.
[64] TBMM İçtüzüğü, 20/2. maddesinde, bu Komisyonun üye sayısını bu usulle belirlemekten ayrık/istisna tutmuştur. Ancak, bu hüküm Anayasanın 162. Madde kalkınca kanaatimizce işlevsiz hale gelmiştir. Çünkü Anayasanın geçici 6. maddesine göre: TBMM “toplantı ve çalışmaları için … İçtüzüğünün, Anayasaya aykırı olmayan hükümleri uygulanır.” Dolayısıyla, kanunlarda ve İçtüzükte aksine belirleyici bir hüküm olmadığından, andığımız 21/1. maddenin atıf yaptığı 11/1. maddeye göre belirlemekten başka seçenek olmasa gerektir. Örneğin: “28’inci Yasama Döneminde Komisyonun üye sayısı otuz bir olarak belirlenmiştir.” Plan ve Bütçe Komisyonu Hakkında, https://www.tbmm.gov.tr/ihtisas-komisyonlari/Icerik/ihtisas-komisyonlari-plan-ve-butce-komisyonu-hakkinda/plan-ve-butce-komisyonu/f72877d1-b469-037b-e050-007f01005610, erişim: 13.02.2026.
[65] Eren, Abdurrahman, Anayasa Hukuku Dersleri, Seçkin Yayınları, Ankara, 2020, s. 759.
[66] Derdiman, Anayasa Hukuku, s. 364.
[67] Benzer görüş: Anayasa Mahkemesinin 18/12/1979 tarihli ve Esas: 1979/22 Karar: 1979/45 sayılı kararı.
[68] Akbey, s. 21.
[69] Bu yöndeki görüşler için bakınız örneğin: Özbudun, s. 224; Gören, Zafer, Anayasa Hukuku, 4. Baskı, Yetkin yayınları, Ankara, 2019, s. 232; Güner Toprak, Başarabiliriz, s. 192; Güner Toprak, Ece, Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem, Doğan Kitap Yayınları, İstanbul, 2022, s. 34.
[70] Korkmaz, İsfender, “Bütçe hakkı” Yeniçağ, 01.12.2019, https://www.yenicaggazetesi.com.tr/-403991h.htm erişim: 19.10.2021.
[71] Güner Toprak, Başarabiliriz, s. 192.
[72] Korioth-Müller, s. 44.
[73] Benzer görüş: Alkan, Haluk, Kurumsalcı Yaklaşımın Işığında Yeni Siyasetin Analizi: Cumhurbaşkanlığı Sistemi, Lİberte Yayını, Ankara, 2018, s. 106, 107.
[74] Atar, Yavuz-Çelik, Özlem, Türk Anayasa Hukuku, Anadolu Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi Yayını, Eskişehir, 2018, s. 96.
[75] Ancak, kanunlaşacak olan, yıllık bütçe kanunu değil de “geçici” bütçe kanunudur. Dolayısıyla, milletvekillerinin de bu teklifi yapmasına Anayasa/yasal bir engel olmasa gerektir. Yeni sistemde uygulamanın da aynı yönde devam edeceğini değerlendirmekle birlikte, bu konudaki kesin bilgiler, karşılaşılacak uygulamalarla ortaya çıkarılabilecektir.
[76] Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü’nce Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına Yazılan 07.12.2015 tarihli ve Sayı: 31853594-101-236-3938 sayılı yazı ekindeki, 6654 sayılı kanun olarak kanunlaşan kanun tasarısı, https://www5.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem26/yil01/ss1.pdf, erişim: 23.10.2021
[77] Bakınız: Derdiman, R. Cengiz, “Cumhurbaşkanlığı Sistemine İlişkin Değerlendirmeler.”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, 01.08.2024, https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/cumhurbaskanligi-sistemine-iliskin-degerlendirmeler/ , erişim: 15.02.2026, 2.5.2. no’lu başlık, dipnot: 171.
[78] Bakınız örneğin: TBMM Genel Kurul Tutanağı 26. Dönem 1. Yasama Yılı 15. Birleşim 16.12.2015, Çarşamba https://www.tbmm.gov.tr/Tutanaklar/Tutanak?BaslangicSayfa=1&BitisSayfa=93&BirlesimSiraNo=22483&Tur=H, erişim: 23.10.2021
[79] Bakınız örneğin: TBMM Genel Kurul Tutanağı 26. Dönem 1. Yasama Yılı 16. Birleşim 17.12.2015 Perşembe., https://www.tbmm.gov.tr/Tutanaklar/Tutanak?BaslangicSayfa=1&BitisSayfa=202&BirlesimSiraNo=22485&Tur=H, erişim: 23.10.2021.
[80] Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (Gerekçeli), s. 1043.
[81] Atar-Çelik, s. 96.
[82] Özbudun, s. 224; Gören, s. 232; Güner Toprak, Başarabiliriz, s. 192; Güner Toprak Güner Toprak, Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem, s. 34; Duygun, Ahmet Mert., Das semipräsidiale Regierungssystem der Weimarer Republik im Vergleich mit dem heutigen türkischen Regierungssystem nach den Verfassungsänderungen in 2007 und 2017., Inaugural-Dissertation, Rechts- und Staatswissenschaftliche Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn, 2019, s. 172; Seufert, Günter, Ein Präsidialsystem »türkischer Art«, Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, SWP Studie, März 2019, Berlin, 2019, s. 14.
[83] Gülener, Serdar-Miş, Nebi, “Cumhurbaşkanlığı Sisteminin Anayasal Tasarımı” Türkiye’de Siyasal Sistemin Dönüşümü ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi, 9. Baskı, SETA Yayını, Ankara, 2017, s. 72.
[84] Alkan, s. 107.
[85] Duygun, s. 172.
[86] Alkan, s. 107.
[87] Uçum, Mehmet, 15-6 Temmuz’dan Cumhurbaşkanlığı Sistemine Türkiye’nin Demokratik Mücadelesinde Yeni Aşama 16 Nisan, Alfa Yayınları, İstanbul, 2018, s. 89, 90.
[88] Tunç, Hasan, Türk Anayasa Hukuku, 2. Baskı Gazi Kitabevi yayını, Ankara, 2019, s. 293; Kiremitçi, Mehmet, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi., Necmettin Erbakan Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı Kamu Hukuku Bilim Dalı, Konya, 2019, s.99.
[89] Kaboğlu, İbrahim Ö., Özgürlükler Hukuku I, 7. Baskı, İmge Yayınları, Ankara, 2013, s. 98. Anayasacılık akımının özgürlükleri garanti etme amacını, kamu düzeni ve istikrarı gerekleriyle dengelemek gerektiği (Derdiman, Anayasa Hukuku, s. 5, 6) düşüncesini de burada zikretmeliyiz.
[90] Bakınız: Kıral, Halis -Akdemir Tekin., “Bütçe Hakkı Kapsamında Türkiye’de Ödenek Aktarmalarının Değerlendirilmesi.”, Sayıştay Dergisi, sayı:112 Ocak – Mart 2019, s. 119-121.
[91] Karatepe, Şükrü-Alkan, Haluk-Atar, Yavuz-Bingöl, Yılmaz- Bayraktar Durgun, Gonca., Sorularla Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, Memur Sen Yayını, Ankara, 2017, s. 101.
[92] Bakınız ve karşılaştırınız: Uçum, s. 89, 90.
[93] Bu hükme ilişkin, gerekçeye göre Anayasada; “Kuvvetler ayrılığı ilkesinin korunması ve yürütmede istikrarın devamı için, bütçe kanununun yürürlüğe konulamaması halinde bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranında artırılarak yürürlüğe konması hükme bağlanmaktadır. Bu düzenleme, bütçenin süresinde yasalaşmaması nedeniyle yaşanabilecek sistem tıkanıklıklarını önleyecek olması bakımından dengeleyici bir işlev görecektir.”
[94] Tunç, 292; Korkmaz,2019.
[95] Öztekin, Ali, Siyaset Bilimine Giriş, 5. Baskı, Siyasal Kitabevi, Ankara, 2007, s. 64; Derdiman, R. Cengiz, “Halkoyuna Sunulacak 5982 Sayılı Kanun Hükümleri Hakkında Düşünceler.”, Türk Anayasa Hukuku Sitesi, http://www.anayasa.gen.tr/derdiman-5982.htm, Er: 10.09.2010.
[96] Benzer görüş: Akbey, s. 15.
[97] Anayasa Mahkemesinin 24.09.2020 tarihli ve esas: 2019/23 karar: 2020/50 sayılı kararı § 15. Bu arada, bütçelerde, istisnai olarak, ertesi yıl(lar)a yayılan harcamalara da yer vermek gerekebilmektedir. (Anayasanın bu yöndeki 161/8. maddesi hükmüne bu yazı da yukarıda yer vermiştir.) Bu hükümlerin, Anayasanın, bütçenin yıllık olmasına ilişkin hükmü ile çeliştiği açıktır. (Öner, s. 70). Ancak, Anayasa da aynı yönde hükmün bulunması bu aykırılığı kaldırmaktadır. Bu hükmün işlerliğini, yeni bütçe kanunlarına devam eden harcamalara izin verilmesine ilişkin hükümler koyarak sağlamak mümkün olabilecektir.
[98] Richter-Schuppert-Bumke, s. 481, 482
[99] Jarass-Pieroth, s. 1151.
