Cumhurbaşkanlığı sistemi uygulandığı günden bu tarafa tartışılmaktadır:
Cumhurbaşkanlığı sistemi, Ülkemizde, son zamanlarda ortaya atılan bir kısım görüşlere göre, istikrasızlıklara neden olmuştur. Bu sebeple parlamenter sisteme geri dönüş önerileri gündeme ge(tiri)lmiştir.
Cumhurbaşkanlığı sistemi deyimi ile kastedilen, “Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi”dir. Bazı yazarlar böyle bir sistemin olamayacağını iddia etmektedirler. Halbuki; kabul etmek gerekir ki,-Cumhurbaşkanlığı sistemi Ülkemizde kendine özgü bir sistemdir.
Özellikle belirtmek gerekir ki; Cumhurbaşkanlığı sistemi, ilk kez 2013’de gündeme gelmiştir. Yani aşağıda göreceğimiz gibi; bu öneriyi, ilk kez ben gündeme, getirmiştim ve tartışmaya açmıştım. Ancak, bu sisteme geçmeyi, parlamenter sisteme son verilecek olması halinde tartışmak gerektiğini belirtmiştim.
Anayasa değişiklikleri, Cumhurbaşkanlığı sistemi ile, halkın iradesine vesayet odaklarının müdahalelerini engellemek istemiştir. Ve yürütme tek elde toplanarak, sorunlara hızlı çözüm bulmak da, ayrıca bir tercih sebebi olmuştur.
Cumhurbaşkanlığı sistemi, yürütme yetki ve görevini, tek başına Cumhurbaşkanına vermiştir. Ve Cumhurbaşkanı bir kısım ilk-el kararnameleri çıkarma yetkisini de bu yetkiye dahil etmiştir. Bunlar, yürütme alanına ilişkin yetkilerdir. Ayrıca Anayasa, bakanlıkların ve MGK Genel Sekreterliğinin kurulması veya teşkilâtlandırılmasını da bu yetki kapsamına almıştır. Dahası, kamu tüzel kişiliklerin kurulması da Yürütmenin “ilk-el/asli düzenleme” yetkisine dahildir. Nihayetinde ilk-el yetkiler, Yasam yetkisinin tekeli olmaktan çıkmıştır. Ve kamu tüzel kişiliklerini kanunla kurabileceği gibi Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi de kurabilecektir.
Cumhurbaşkanlığı sistemini, bu sisteme taraftar görüşler, tam bir kuvvetler ayrılığı olarak görmektedirler. Fakat fiili durum itibarıyla ise Anayasa:
Cumhurbaşkanının daha evvelki güçlü konumunu da daha güçlendirmiştir. Hatta, Cumhurbaşkanlığı sisteminde Anayasal hükümler, Cumhurbaşkanının Yasamayı etkileyebilmesine bile imkan vermektedirler. Dolayısıyla da, demokratik rejimin fiilen otoritarizme evrilme tehlikesine elverişli niteliktedirler.
Zira Cumhurbaşkanlığı sistemi, Cumhurbaşkanına, Türkiye Büyük Millet Meclisindeki(=TBMM’deki) çoğunluğa etkili olabilme imkânı vermektedir. Böylece Cumhurbaşkanı TBMM üyelerini, bir kısım “Anayasal elverişlilikler çerçevesinde” yönlendirebilme imkânlarına kavuşmuştur.
Öte yandan; Cumhurbaşkanının, bir siyasal partiye mensup olması yasağı, Cumhurbaşkanlığı sistemi ile birlikte Anayasadan çıkarılmıştır. Ve böylece Cumhurbaşkanı, bir partiye mensup ya da bir partinin genel başkanı olabilme imkânı elde etmiştir. Dolayısıyla bu avantajlar, Yürütmenin, Yasamaya ve hatta Yargıya etki edebilme imkânlarıyla donanmasında etkili olmuştur. Çünkü böylece Cumhurbaşkanı, örneğin kendi partisinden TBMM’ye seçilecek milletvekili adaylarını belirlemede etkili olabilecektir. Ve bu sebeple, partisinin TBMM’deki üyelerine etki edebilme imkânı elde etmiş olabilecektir.
Hatta Cumhurbaşkanı konumu ve yetkileriyle, TBMM’nin diğer üyelerini de yasama faaliyetlerin etkileyebilecektir. Şöyle ki:
İlk olarak; Cumhurbaşkanının, halk tarafından seçilmesi söz konusudur. Hal böyle olunca, Yasamayı, kendisine oy veren eğilimin/siyasal görüşlerin TBMM’deki temsilcileri aracılığıyla etkileyebilecektir.
İkincisi; Cumhurbaşkanlığı sistemi, veto edilen kanunların kabulünü, TBMM üye tam sayısının salt çoğunluğunun oylarına bağlamıştır. Dolayısıyla bu durum, Cumhurbaşkanını Yasama sürecini ve faaliyetlerini etkileyebilir hale getirmiştir.
Malumdur ki, yeni Anayasal değişiklikle formüle edilen Cumhurbaşkanlığı sistemi, güçlü Cumhurbaşkanlığı oluşturmuştur. Ve bu sistemde Cumhurbaşkanı, Yürütme yetki ve görevini tek başına üstlenmiştir. Ayrıca, “Yürütme” işleriyle ve diğer Anayasal konularda, yukarıda belirttiğim gibi, ilk-el kararnameler de çıkarabilmektedir.
İşte (Cumhurbaşkanının bu gücü muhafaza edebildiği) güçlü yürütme, kendisinin Yasamada çoğunluğu etkileyebilmesiyle mümkündür. Çünkü Cumhurbaşkanlığı sisteminin kendi mantığına uygun işlemesi için, Yürütmenin ihtiyaç duyduğu kanunları, TBMM’nin çıkarması gerekir. Ve bunun yanısıra; TBMM, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini geçersiz kılacak kanunları çıkar(a)mamalıdır. Kısacası, TBMM’nin Cumhurbaşkanının plan ve programını aksatacak kanunlar ve kararlar çıkarmaması gerekir. İşte Cumhurbaşkanı bu hal ve şartların mevcudiyetiyle güçlü konumunu elde etmiş olacaktır..
Cumhurbaşkanlığı sistemi bünyesindeki işleyişe de kısaca değinmek gerekir:
Önceki sistemde TBMM, Bakanlar Kurulu ve bakanlar hakkında gensoru usulünü işletebilmekteydi. Halbuki, Cumhurbaşkanlığı sisteminde, Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, gensoru denetiminde muaftırlar. Yani bunların TBMM’de gensoru ve güvensizlik oyları ile düşürülebilmeleri usulü, yeni değişiklikler, Anayasadan çıkarmıştır.
Cumhurbaşkanlığı sisteminde Cumhurbaşkanı: bakanlıkları teşkilatlandırma/yapılandırma yetkisine sahiptir. Bu bakanlıklara ilk-el görev vermeyi de kapsar şekilde yoruma elverişlidir. Halbuki, Anayasa, ilk-el kamu hizmetlerini ve görevlerini 123/1. maddesinde kanuna bırakmaktadır. Ve bu durum, ortaya bir çelişkiyi çıkarmaktadır.
Bundan başka, yeni sistemde: bakanları ve (sayı sınırı olmaksızın) Cumhurbaşkanı yardımcılarını atamak, Cumhurbaşkanının yetkisindedir. Ve üst kademe yöneticilerin atama ve bunların atanma kriterlerini belirlemek de Cumhurbaşkanına aittir.
Cumhurbaşkanlığı sisteminde, Anayasanın 104/17. maddesi, ayrı paragraf şeklinde yazılmış bir hükümdür. Buna rağmen, bunu, genel bir hüküm olarak yorumlayan görüşler çoğunluktadır. Ki, AYM kararları da bu yöndedir. Halbuki, Anayasal hüküm, yazılışı itibarıyla yürütmenin türevsel yetkisine dayanak şeklinde anlamaya evleviyetle elverişlidir.
Diğer taraftan; Anayasanın, Yürütmeye ilk-el düzenleme yetkisi veren, 104/9., 106/son, 108/son., 118/son. maddelerine göre çıkarılacak Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin, 104/17. madde kapsamında, kanunlar karşısında hükümsüz kalacakları; daha doğrusu kalkmış olacakları/sayılacakları görüşü ağırlıktadır. Nitekim AYM’nin kararları da bu yöndedir. Fakat 104/17. maddenin ayrı paragraf olması, bu kararnameleri “Yürütmenin münhasır düzenleme yetkisi” kapsamında görmeyi öncelikle mümkün kılmaktadır. Dolayısıyla, Anayasal hükümler bu bakımdan da bir belirsizliğe elverişlilik içermektedir.
Cumhurbaşkanlığı sisteminde “Hükümet Sistemi Olarak Cumhurbaşkanlığı Sistemi” başlıklı makalemde değindiğim şu hususa dikkat çekmek gerekir: Anayasaya göre seçimleri, savaş sebebiyle yapılmasına imkân görülmezse, TBMM, (azami 1’er yıl) geriye bırakabilecektir. Yalnız, Anayasa, bu halde Cumhurbaşknı seçiminin de birlikte yapılmasına ilişkin açıklık içermemektedir. Oysa Cumhurbaşkanlığı sisteminin mantığı seçimlerin eş zamanlı yapılmasını gerektirmektedir. Nitekim Anayasa, Cumhurbaşkanlığı makamının boşalması halinde yapılacak Cumhurbaşkanı seçimini açıkça istisna tutmuştur. Dolayısıyla Anayasada bu konuda da açıklayıcı bir düzenleme gerekmektedir.
Sistemin yararı şu yararına da değinmek gerekir ki: Cumhurbaşkanlığı sistemi doğasında, Cumhurbaşkanı seçiminde veya sonrasında, ittifakları veya koalisyonları gerekli kılmaktadır. Bu durumun, parlamenter sistemdeki koalisyon bunalımlarını ortadan kaldırıcı yönü dikkat çekmektedir.
Ancak Cumhurbaşkanının yukarıda söylenen şekilde güçlü konumunun demokrasinin işleyişinin olumsuz etkileyebileceğini de dikkatlere sunmak gerekir. Şöyle ki:
Cumhurbaşkanının kanunları “geciktirici veto” yetkisi, Cumhurbaşkanlığı sisteminde “güçleştirici veto”ya dönüştürülmüştür: Dolayısıyla “veto”ya konu Kanunun, aynen kabulü için TBMM’nin en az salt çoğunluğuyla kabulü şart olmaktadır. Halbuki, bu yetki, Cumhurbaşkanını, bir anlamda, TBMM’deki kanun yapma sürecine dahil edici sonuç doğurmaktadır. Bu durum, halkın Yürütme için seçtiği Cumhurbaşkanının “sadece yürütme yetki ve görevlerini kullanması” şartıyla çelişmektedir.
Cumhurbaşkanlığı sistemi, Cumhurbaşkanının, üye seçme/atama yetkileri dolayısıyla, Yargıya, daha fazla etki edebilmesinin önünü açmıştır. Hatta yeni sistem Cumhurbaşkanının bu yöndeki yetkilerini evvelkine nazaran daha da fazlalaştırmıştır.
Diğer taraftan: Cumhurbaşkanı, yeni sistemde TBMM üyelerini de etkileyebilecek güçlü konuma sahip kılınmıştır. Yani, (Ana)yasal hükümler, Cumhurbaşkanının, Yasamada çoğunluğu etkilemesini mümkün kılmaktadır. Bu sebeple, Cumhurbaşkanının, Yargıya TBMM tarafından üye seçiminde TBMM üyelerine etkili olabilmesi de ihtimal dairesindedir.
Ayrıca, Cumhurbaşkanlığı sistemi, kuvvetler ayrılığının pratikte bertaraf olması riski oluşturmuştur. Zira Anayasanın, Cumhurbaşkanını olabileceğinden fazla güçlendirici hükümleri, bu sonuca gidişatı mümkün kılmaktadır. Bu yönden bakıldığında: Anayasal hükümler, Cumhurbaşkanının Ülkemizi -Yasama ve Yargıyı etkileyecek şekilde- nerdeyse tek yöneten olduğu imajını oluşturabilecektir.
Buna karşılık, yeni Anayasal hükümlerden görülmektedir ki: Cumhurbaşkanlığı sistemi, Cumhurbaşkanının TBMM’de yeterli destek bulamamış olması halinde, yönetimde istikrarsızlıklara/tıkanıklara/bunalımlara vesile olabilecektir. Çünkü bu durumda: TBMM, Cumhurbaşkanlığı sistemi kapsamında gerekli gördüğü kanunları TBMM’nin çıkarmayışı yürütmeyi işlemez hale getirebilecektir.
Cumhurbaşkanlığı sistemi ile öngörülen Anayasal hükümler itibarıyla: partili ve partisinin genel başkanı olan Cumhurbaşkanı, kendisinin partisinin seçim kampanyasını yürütebilecektir. Halbuki Cumhurbaşkanlığı Makamı “Devletin başı”dır; ve “Türkiye Cumhuriyeti’ni ve Türk Milletinin birliğini temsil eder.” Cumhurbaşkanının bu durumu, bir partinin seçim çalışmalarını yürütmesini engeller. Çünkü Cumhurbaşkanının Devletin temsile ilişkin konumu tarafsızlığı gerektirir. Cumhurbaşkanının belli bir kesim ya da parti yararına seçim çalışmaları, ayrışmaya sebep olabileceğinden, tarafsızlığına uymaz. Hatta, Partili Cumhurbaşkanlığı modelinde, Cumhurbaşkanının partisini veya partisinin Cumhurbaşkanını etkileyebilmesi veya yönlendirebilmesi de mümkün olabilecektir. Bu durum da, Cumhurbaşkanının seçilirken halka verilen vaadleri seçimden sonra yerine getirmesinde sapmalar oluşturabilecektir. Ve diğer taraftan da bu durum, Cumhurbaşkanının tarafsızlığını da olumsuz etkileyebilecektir.
Partili Cumhurbaşkanı partisinin üyesi veya yöneticisi ve Cumhurbaşkanı sıfatlarını birlikte taşır. Dolayısıyla eylem ve işlemlerini bunlardan hangi vasfına dayandırmak gerektiği bazen belirsiz kalır. Bu durum muhatapları açısından hukuki belirsizlikler oluşturabilir. Örneğin işlendiği iddia edilen suçta failin/sanığın eyleminin bu sıfatlardan hangisine yöneldiği belirlenemezse ortaya belirsizlik çıkabilir. Ki bu ceza adaletini olumsuz etkiler. Lehe hüküm uygulanması gibi bir çözüm de konu itibarıyla söz konusu olmayabilir. Dolayısıyla bu yönden belirsizliğin ortaya hak kayıpları çıkarabileceği de dikkat çekmektedir.
Tüm bunlara rağmen, yeni Anayasal hükümlerin, Cumhurbaşkanlarının, seçim sürecinde kendilerini destekleyecek parti ve kesimlerle seçim öncesinde ittifak yaparak, bir anlamda koalisyon kurup Devlet hayatının bir uzlaşma içinde yönetilmesine imkân verdiği; ve böylece parlamenter sistemde karşılaşılan hükümet bunalımlarını sona erdirdiği hususlarını da tekraren, özenle belirtmek gerekir.
Bu açıdan, Cumhurbaşkanlığı seçimi için gerekli oy miktarı, sonuçta bir uzlaşmayı destekleyici en önemli faktördür:
Yani Cumhurbaşkanlığı seçimi için, halkın geçerli oylarının %50’den fazlasını; (=%50+1’ini) almak mecburiyeti, çok önemlidir: Cumhurbaşkanının, seçilebilmesi için halkın % 50’den fazlasının oyunu alması gerekir. Bu oran, Cumhurbaşkanı partili bile olsa, sırf partisinin oylarıyla seçilmesini imkânsız kılacak yükseklikte bir orandır.
Cumhurbaşkanının bu oranı kendi partisinin seçmenlerinden elde etmesi, o partinin kitle partisi olduğunu gösterir. Dolayısıyla, bu (partili) seçmenlerinin eğilimleri, katılık göstermeyecektir. Bundan ziyade, farklılık ve esneklik içeren geniş bir yelpaze oluşturabilecektir.
Dolayısıyla Cumhurbaşkanı seçimi için bu oran, siyasal parti ve/veya kesimleri uzlaşmaya sevk edecektir. Ki yeni sistemin doğası da bunu gerektirmektedir. Ve doğal olan bu süreç, koalisyon ya da ittifakları daha baştan itibaren ortaya çıkaracaktır.
Nihayetinde, farklı eğilimler ve/veya birden fazla partinin ittifak yapmaları seçeneği Cumhurbaşkanlığı sistemine yerleşmiş durumdadır. Dolayısıyla Cumhurbaşkanlığı sistemi, Cumhurbaşkanına sırf kendisinin/partisinin düşüncelerini uygulama imkânını vermemektedir. Buna karşılık, sistemin mantığı ve yönlendiriciliği, uzlaşılarak varılan sonuçları uygulama imkânı vermiş olmaktadır.
Cumhurbaşkanlığı sistemi, seçimlerden evvelki dönemde ittifaklara -veya koalisyonlara- sevk edici olsa da, söylemek gerekir ki: Cumhurbaşkanının, bu tür ittifakları, seçimlerden sonra da araması veya kurması mümkündür. Örneğin Cumhurbaşkanı, TBMM’deki üye dağılım şemasına göre farklı partilerle uzlaşma ve ittifak kurmak isteyebilecektir.
Gerçi ittifaklaşmaların toplumda derin siyasal ayrışmalara sebebiyet verebileceği ihtimal dairesindedir. Ama böyle bir sonucun gerçekleşmesi adeta ihtimal dışıdır. Çünkü, Cumhurbaşkanlığı sisteminde ittifakların kendi ortaklarına muhalefet etmeleri zayıf da olsa mümkündür. Bunların ittifakları dışındaki kesim ya da partilere muhalefetleri de siyasal nitelikten öteye geçemez. Hele hele, bir kesimi diğer bir kesime düşmanlığa sevketmeye kadar varamaz. Çünkü bu eylemler cezai yaptırıma bağlanan yasaklardandır. Kaldı ki ittifaklaşma ittifak partilerinin/kesimlerinin ilke ve hedeflerinde daha fazla kitlesel genişleme oluşturur. Yani her bir ittifak bloku daha fazla seçmene ve daha geniş kesime hitap eder. Böyle ortaya çıkan geniş yelpaze, ittifak bloklaşmaları da aralarında geçişkenliği de artırır. İttifak bloklaşmaları ittifak blokları arasında ya da ittifak dışı partilere karşı siyasal muhalefeti/eleştirileri etkinleştirebilir. Ki iktidardaki ittifaklara zaten etkin muhalefet gerekir. Fakat bu durum bir ayrışma ortamı oluşturmaz.
Son olarak ifade etmek gerekir ki: bu yazı öncelikle cumhurbaşkanlığı sistemini değerlendirmektedir. Ve gerekli eleştirileri de sisteme yönelik olarak yapmaktadır. Yani bu değerlendirme ve eleştiriler, Cumhurbaşkanlığı sistemini kuran Anayasal hükümlerin muhtemel sonuçlarıyla ilgili ve sınırlıdır. Bu sistemin belli bir dönemde uygulanması biçimi, bu yazının konusu değildir. Çünkü bu konu siyasal davranış bilimi kapsamına girmektedir.
Duverger’in aşağıda atıf yapılan makalesinden ve diğer bir kısım bilimsel incelemelerden ilhamla (≈esinlenilerek) diyebiliriz ki:
Parlamenter hükümet sistemlerinde devlet başkanı ile başbakanın ilişkileri farklı görünümler alabilir. Örneğin, bunlardan birisinin diğerine baskın mizaçta olması, Anayasal sistemi, fiilen “klâsik parlamenter sisteme veya “yarı başkanlık”a dönüştürebilir. Hatta bu durumun sistemi fiilen, (başkanlı parlamenter sistem diyebileceğimiz) başkanlık sistemlerine dönüştürmesi de muhtemeldir. Buna benzer husus kanaatimizce Cumhurbaşkanlığı sistemi için de şöyle söylenebilir. Şöyle ki:
Örneğin Cumhurbaşkanlığı sistemde, Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin:
1-) Cumhurbaşkanlığı Kabinesinin kararları şeklinde ya da bu kararlara uygun olarak çıkarılmaları;
2-) -Yürütme konularında kanuna dayanmadan (ilk-el) olarak çıkarılmamalarına özen göstermek,
Seçeneklerinden birisini usul ittihaz etmek veya;
3-) Parlamentonun Kabine üyelerini Anayasadaki usullerle denetlemesini etkili kılacak uygulamalar;
Cumhurbaşkanlığı sistemini uygulamada klâsik, güçlendirilmiş ya da rasyonelleştirilmiş parlamenter sisteme veya yarı-başkanlık sisteme dönüştürebilecektir.
Buna karşılık: Cumhurbaşkanlığı sisteminde Cumhurbaşkanının Yasamada yeterli çoğunluk tarafından desteklenmemesi dolayısıyla vaad, politika ve programlarını uygulayamaması, ortaya çıkaracağı bunalımlardan başka; Cumhurbaşkanlığı sistemini başkanlık sisteminden de öteye giden bir kuvvetler ayrılığına dönüşebilecektir.
Dolayısıyla bu makalede Cumhurbaşkanlığı sistemine ilişkin değerlendirmeler yapılmıştır. Ve ihsasen vurgulamak gerekir ki: yazı siyasal olmaktan ziyade hukuki sınırlarda, yani sadece Anayasal hükümlerin yorumlanması bazında kalmıştır.
Cumhurbaşkanlığı sistemi konusunda değerlendirmeler: kapsamlı izahat
1. Yürütmenin Konumu İtibarıyla Cumhurbaşkanlığı Sistemi ve Kabinesi
1.1. Cumhurbaşkanlığı sistemi kapsamında Yürütme ve Cumhurbaşkanlığı “Kabine”si
1.1.1. Genel olarak Cumhurbaşkanlığı sistemi ve Cumhurbaşkanlığı kabinesi
Cumhurbaşkanlığı sistemi, Anayasanın 8. maddesindeki yürütme “yetki ve görevi” sadece Cumhurbaşkanına vermiştir. Böylece, parlamenter sistem dönemindeki hükümet kurma sorunları ve zorlukları ortadan kalkmıştır.[1] Ve yürütmedeki iki başlılıktan kaynaklanan anlaşmazlık da son bulmuştur. Buna karşılık:
Cumhurbaşkanlığı sisteminde “Cumhurbaşkanı, yasal ve fiili olarak Türk bürokrasisinin [de] başıdır. Tamamen kendisine ve –bağlı olan ve sadece kendisi tarafından atanan ya da görevden alınabilen- bakanlar aracılığıyla ilçe yönetimlerine kadar her şubedeki bürokrasiyi (doğrudan) kontrol eder.”[2] bir konuma gelmiştir. Bu doğrultuda Bakanların, “Bakanlar Kurulu ‘üyeliği’”nin gerektirdiği evvelki, “ortak ve kişisel sorumluluklar bağlamındaki ‘özerk statüleri’” değişmiştir. Ve yerini, Kabine üyelerinin Cumhurbaşkanının hiyerarşik denetimine tabi tutulmalarıyla belirginleşen konumlarına bırakmıştır:
Bu arada, evvelce “hükümetin genel siyasetinden”, “Bakanlar Kurulu” sorumlu tutulmaktaydı. Dolayısıyla bu Başbakan ve bakanların “ortak sorumluluğu” demekti. Artık, bu usul de değişmiş; ve sorumluluk, görev ve yetki Cumhurbaşkanının olmuştur. Böylece, “Bakanlar Kurulu” yerine, üyelerinin “yürütmenin genel siyasetinden ‘ortak sorumlu’ tutulmadıkları” “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” oluşmuştur.
Evvelki sistemde Bakanlar Kurulunun ortak sorumluluğu kararlarının oy birliği ile alınmasını gerektirmekteydi. Böyle bir zorunluluk yeni sistemde kalkmıştır. Çünkü yeni sistem, “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi”nin “ortak sorumluluk”unu öngörmemiştir. Ve yürütme yetki ve görevini sadece Cumhurbaşkanına vermiştir. Bu hal, Cumhurbaşkanı yardımcılarının ve bakanların tümünün “Cumhurbaşkanlığı Kabinesi” toplantılarına katılma “şart”ını/”mecburiyet”ini kaldırmıştır. Örneğin, Cumhurbaşkanı, Kabine üyelerinden, kendilerini ilgilendirmeyen konularda kabine toplantısına katılmamalarını isteyebilecektir. Buna bağlı olarak da eklemek gerekir ki:
1-) Bu sistemde Cumhurbaşkanı, “Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar”dan oluşan ve “Kabine” üzerinde mutlak hâkimiyete sahiptir. Ve Cumhurbaşkanı, kabine üyelerini atama ve görevden alma konularında da tek yetkilidir.[3]
2-) Anayasa Mahkemesi’nin (=AYM’nin) kararının ifade ettiği şekliyle: “Cumhurbaşkanının… devlet idaresinin ve bu idare içinde yer alan bakanlıkların en yüksek karar organı ve en üst hiyerarşik amiri konumuna getirildiği görülmektedir.”[4]
3-) Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların, (Anayasa ve kanunlarla düzenlenmemiş) görev ve yetkilerini sadece Cumhurbaşkanı belirleyebilecektir. Cumhurbaşkanı Bu görevleri emir ve talimatla ya da duruma göre, Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri veya Kararlarıyla verebilecektir. Dolayısıyla bunlar, Cumhurbaşkanının, hiyerarşik olarak denetim ve emri altında bulunan[5] ve görevden de doğrudan alabildiği yüksek dereceli siyasal “memur”lar haline gelmişlerdir.[6] Fakat hiyerarşi denetimin tek istisnası, “Anayasa kanun ve cumhurbaşkanlığı kararnamelerine aykırı olmamak kaydı”dır. (Vurgulamak gerekir ki: Cumhurbaşkanlığı kararnameleri de Cumhurbaşkanınca çıkarılmaktadır. Ama, Cumhurbaşkanının bunlara dayanacağı türevsel işlemler de bunlara aykırı olmamalıdır.)
Son tahlilde; Cumhurbaşkanlığı sisteminde yeni yetki ve görevlerle de donatılarak fazlasıyla güçlendirilmiş Cumhurbaşkanının -Başgil’in ifadesiyle:- “şahsi irade ve icraatının birer eli ve kolu mesabesinde olan bir hükümet ve idare, demokratik bir müessese değil[dir].”[7]
1.1.2. Cumhurbaşkanlığı sisteminin “karar alma”da “ortak akıl” yönünden durumu
Cumhurbaşkanlığı sisteminde Yürütme yetki ve görevini, -yukarıda söylediğimiz gibi- Cumhurbaşkanı, tek başına üstlenmiştir. Dolayısıyla, Cumhurbaşkanlığı sistemi, bakanlardan oluşan ve kararlarından “birlikte(=ortak) sorumlu” olan “Bakanlar Kurulu”nu kaldırmıştır. Keza, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların, “Yürütme”den ve/veya “hükümetin genel siyaseti”nden “ortak sorumlulukları” da kalmamıştır. Buna karşılık; yeni sistemde, “yürütmenin genel siyaseti”nden sorumlu olan, sadece Cumhurbaşkanıdır. Ve bu sorumluluk da Yasamaya karşı değil; sadece “Türk Milleti”ne karşıdır.
Bu durumun doğal sonucu olarak belirtmek gerekir ki: yeni sistemde, Yürütmenin kararlarını, sorumluluğu ortak bir kurulun ortak akılla alması “zorunluluğu”, kalmamıştır.[8]
Fakat, Cumhurbaşkanının yeni sistemde doğrudan Millete karşı sorumluluğu, yeni sistemin bir kısım sakıncalarını ortadan kaldırmaz. Çünkü:
1-) Anayasanın 104/1. maddesine göre: Cumhurbaşkanı Devletin başıdır. Cumhuriyetimizin ve Milletimizin, daha açık deyimle “Türk Milleti”nin birliğini temsil eder. Bu hüküm, Cumhurbaşkanının Türk Milletine karşı siyasal sorumluluğunun devamlı ve etkili bir şekilde mevcut olmasını gerektirir.
Cumhurbaşkanının “siyasal sorumluluğu”nun Millete karşı olması, etkili siyasal denetimi, sadece seçim gününe hasretmektedir. Dolayısıyla Cumhurbaşkanını halkın, seçimlerden başka zamanlarda “seçim” düzeyinde etkili olarak denetlemesi imkânsızdır. Kabine( üyeleri)nin seçim dışında sorumluluktan muafiyetleri ise, iktidarın yetkilerini kötüye kullanmaya ve keyfi yönetime elverişlilik oluşturabilecektir.[9] Halbuki iktidarların siyaset yapma hakları, Ülkenin ve Toplumun zararına olabilecek noktada sona ermelidir.[10] Dolayısıyla söylemek gerekir ki: “Otorite tanımamak anarşiye kapı açar. Devlet otoritesini putlaştırma, insanı hiçe sayış, zulme, o da, toplumu içten içe çökerten, yıkıp çürüten bir psikolojik çözülmeye yol açacaktır.”[11]
2-) “Millete karşı sorumluluk”, Milli egemenlik ilkesinin gereğidir. Ki, Milletin egemenliğini Anayasada yer alan organlar eliyle kullanması da Anayasal mecburiyettir. Nitekim Anayasaya göre Yasama yetkisi TBMM’ye aittir ve bu yetki devredilemez. Malûm, “yasama yetkisi”, öncelikle ve esasen kanun çıkarmaktır. Ama bir bu kadar da çıkarılan kanunların uygulanmasını, dolayısıyla bunları uygulayacak Yürütmenin etkin denetimini içerir. Kanunların etkin uygulanmasını “denetlemek” ise; soru, meclis araştırması, genel görüşme ve meclis soruşturması gibi yöntemlerle olur. Kaldı ki, başkanlık sisteminde de parlamenter sistemde de yasamanın yürütmeyi etkili bir şekilde denetim yol ve yöntemleri bulunur. Yeni sistemde ise, aşağıda da değinildiği üzere: Yasamanın Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar üzerindeki denetimin türlerinde azalma; etkililik derecesinde de zayıflama olmuştur.
Başta belirtmek gerekir ki: Cumhurbaşkanının TBMM’ye karşı siyasal sorumluluğunun kabul edilmesi isabetli olamaz. Çünkü Cumhurbaşkanı “Devletin başı” ve “Türk Milleti”nin ve “Devletinin birlik ve beraberliği”ni temsil etmektedir.
Kaldı ki kendisi, bu sıfatların sonucu itibarıyla, Milletimizin Uluslararası alanda/ilişkilerde de temsilcisidir. Yani uluslararası ilişkilerde Devletimizi diğer devletlere karşı Cumhurbaşkanı temsil eder. Diğer bir anlatımla, Devletimiz diğer devletlere karşı Cumhurbaşkanı kişiliğinde temsil olunur. Nitekim Cumhurbaşkanı, örneğin, başka Devletlerin büyük elçilerini ve güven mektuplarını kabul eder. Keza, diğer devletlere gönderilecek büyükelçilerimizin güven mektuplarını da yine kendisi imzalar.
Ama Cumhurbaşkanının siyasal sorumluluktan muafiyetini gösteren bu tespit sadece Cumhurbaşkanı ile sınırlıdır. Bu siyasal sorumluluğun Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar için işleyeceği anlamına gelmektedir.
Bu arada, kamu hukukunda siyasal sorumluluğun esas yaptırımı, “gensoru” kurumunun işletilmesiyle oluşur. Halbuki, yeni sistem Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanları gensoru denetiminden muaf tutmuştur. Hatta, TBMM’nin “sözlü soru” denetim usulü de yeni değişikliklerde yer almamıştır.
Bu tespitler itibarıyla söyleyebiliriz ki: TBMM’den bu denetim yetkilerinin alınışını, Yasamanın Yürütmeyi denetiminde etki zayıflaması oluşturmuştur. Ve bu sakıncayı, Yasamayı güçlendirici başka denge/fren mekanizmalarıyla gidermek de söz konusu olmamıştır.
1.1.3. Cumhurbaşkanlığı sistemi kapsamında bürokrasi ve merkezileşme
1.1.3.1. İşlerlik ve seri uygulama ve “Cumhurbaşkanlığı Sistemi”ndeki teşkilâtlanma
Yukarıda söylediğimiz üzere; yeni sistemde bakanlar ve hatta Cumhurbaşkanı yardımcıları, Cumhurbaşkanın kararlarına, “ortak sorumluluk”la katılan değildirler. Buna karşılık, kendileri, nihayetinde Cumhurbaşkanının karar ve talimatlarını uygulayan yüksek dereceli siyasal memurdurlar. Ama Cumhurbaşkanının anılan hiyerarşik denetiminin tek istisnası, kanuni düzenlemenin öngördüğü çerçevedir. Şüphesiz ki Cumhurbaşkanının Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlardan görüş alması mümkündür ve bu kendi takdirindedir. Fakat bu durum, bunların ortak sorumluluğu olmadığı, hiyerarşik denetime tabi oldukları gerçeğini değiştirmez. Tüm bunlardan dolayı; “karar alma, inisiyatif kullanma yetkisi olmayan, sonuç alamayan bürokrasi daha da artmış, işlemez hale gelmiş devlet yapısı oluş[muştur.]”[12]
Gerçi, Cumhurbaşkanlığı sistemini, kararların “Yürütme organı”nda seri şekilde alınmasını sağlayıcı özellikte görmek mümkündür. Bu sebeple de, bu sistemi yönetim tekniğine uygun görebiliriz.
Halbuki, -fonksiyonel ve organik olarak yürütme kapsamında mütalâa edilen[13]– idarenin, hiyerarşik kademelerden oluşumu söz konusudur. Dolayısıyla, bu sistemde yürütme bünyesindeki idari kuruluşların en yüksek amiri de Cumhurbaşkanıdır. Bu durum, gerçekte, tüm kamu hizmetleri ve idari faaliyetlerde Cumhurbaşkanının emir ve direktiflerini beklemeyi gerektirebilecektir. Ki bu durum kamu yönetiminde işlerin zamanında yapılamayışı gibi sorunları oluşturacaktır; veya fazlalaştıracaktır.
Diğer taraftan kamu tüzel kişilikleri “idari vesayet denetimi”ne[14] tabidirler. Ve bu denetim, idarenin bütünlüğü ve kamu hizmetlerinin verimliliğini amaçlamakla sınırlı dengede olması gerekir. Ancak, kamu tüzel kişileri kararlarını kendileri alırlar ve uygularlar. Cumhurbaşkanlığı Sisteminde, Cumhurbaşkanının kamu tüzel kişileri üzerindeki “idari vesayet denetimi” ise, gerektiğinden fazla olabilecektir. Şöyle ki:
Örneğin, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (m. 7/e): tüm “kamu kurum ve kuruluşlarınca hazırlanan mevzuat taslaklarını; Anayasaya, kanunlara, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine, genel hukuk kurallarına, Cumhurbaşkanı Programına uygunluğu açısından incelemek”. Yetkisini, Cumhurbaşkanlığı İdari İşler Başkanlığı Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürlüğüne vermiştir. İdari işler başkanlığı Cumhurbaşkanlığı bünyesinde, Cumhurbaşkanının sevk ve idaresinde bir kuruluştur. Ve bu yetkisi itibarıyla, yaptığı denetimin vesayet denetimi sınırında kalacağı da belli değildir. Dolayısıyla bu hüküm bile, tek başına, yerinden yönetim kuruluşlarının teşkilatlanma ve faaliyetlerine ne denli müdahale edilebileceğini göstermektedir. Yani bu müdahalenin vesayet denetimi sınırlarını aşma ihtimali, devamlı bir risk olarak kalacaktır.
Öte yandan malum olduğu üzere, kamu tüzel kişiliklerini, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi de kurabilecektir. Bu durumda vesayet denetiminin usul ve şekilleriyle bu denetimin genişlik derecesini de, “cumhurbaşkanlığı kararnamesi” belirleyecektir. Çünkü, Anayasanın 123/son. maddesine ilişkin olarak örneğin AYM’ye göre: “kurulma” teşkilatlanmayı da kapsar.[15] Hatta “teşkilâtlandırma”, görev ve yetki dağılımı ve diğer kuruluş ve makamlarla ilişkileri belirlemeyi de kapsar. Dolayısıyla yürütme bünyesinde bir yerinden yönetim kuruluşunu Yürütmenin kararnamesiyle kurmak veya düzenlemek büyük bir çelişkidir. Çünkü:
1-) İlgili kamu tüzel kişiliği üzerindeki vesayet denetimi ölçü, usul ve şartlarını, denetleyecek organ belirlememelidir. Buna karşılık bunu, işin doğası itibarıyla, sadece kanun belirlemelidir.
Çünkü, Yürütme ve dolayısıyla idare: “bir konuda hem kural koyan hem de o kuralı ve uygulanması noktasında faaliyetleri denetleyen” olamaz. “Hem faaliyet hem de denetim” aynı organda ya da kuruluşta birleşemez. Aksi halde, Anayasanın yerinden yönetim üzerinde vesayet denetimiyle gözettiği amaç ve ölçü ortadan kalkar.
2-) Zaten, “‘Kanunla düzenlenmesi’ öngörülen kurum ve kuruluşların” teşkilâtlandırılması, vesayet denetimi usullerini, “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”ne bırakamaz.
3-) Ki, Anayasal hükümlerin sistematik yorumu da, vesayet denetimi yetkisine ilişkin hükümlerin kanuna dayandırılmasını öngörmektedir.[16]
Meselenin şu yönleri de çok önemlidir. Belirtmek gerekir; ki buna göre:
1-) Bir kamu tüzel kişisi üzerinde Merkezin vesayet denetiminin yetersiz kalması ihtimal dairesindedir. Oysa bu sakıncalı durum, uygulamada “siyasal özerkliğe kadar varabilecek” şekilde tehlikeye sebep olacaktır. (Ki bu husus, aşağıda tafsilatla yer almıştır.)
Halbuki siyasal özerkliğe ilişkin her türlü düzenlemeler ve yapılanmalar, Anayasanın üniter yapı ile ilgili 3.; mülki teşkilâtlanma modelini gösteren 126.; yerinden yönetimle de ilgili olan 127/5.; ve hassaten, idarenin bütünlüğüne ilişkin 123/1. maddesine aykırı olacaktır.
Ayrıca vurgulamak gerekir ki: Anayasa değişikliği “teklif[ind]e devlet sistemine ilişkin olarak, yani üniter devlet konusunda hiçbir değişiklik yer almam[ıştır].”[17] 6771 sayılı bu kanunun kabul ve halkoyunca onaylanma sürecindeki tüm paylaşımlar,[18] Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin ve diğer işlemlerin siyasal yönden yerinden yönetim oluştur(a)mayacaklarını belirtmişlerdir. Nitekim: “6771 sayılı kanunu [kabulünde TBMM üyelerinin ve onaylanmasında halkoyunun,] bu paylaşımların nazara almadıklarını söyleyemeyiz. Tüm bunlara bakınca, kurucu işlemlerle, siyasal özerkliğe kapı açan hiçbir düzenleme yapılamayacağı sonucuna var[mak gerekmektedir].”[19]
Bu sebeplerle (ve aşağıda da tafsilâtıyla açıklandığı üzere):
“Siyasal özerkliğe sahip olan bir kamu tüzel kişisi kurulamaz; bir idari yerinden yönetim kuruluşu siyasal yerinden yönetime dönüştürülemez; bir idari yönden yerinden yönetim kuruluşuna siyasal özerkliğe varacak şekilde yetki verilmez ve denetim muafiyeti tanınamaz.”[20]
Hal böyleyken ve Anayasal hükümler de buna kapalı iken Anayasaya aykırı teşkilatlanma olamaz. Hatta, kanaatimce; çıkarılacak Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin AYM’ce iptali kararının geçmişe yürümeyeceğini öngören 153/5. maddesi, siyasal özerkliğe yol açabilen teşkilatlanma ve buna dair bir kamusal işlem, için geçerli olamaz. Çünkü, Anayasaya açık aykırı işlemlerin; geçerli olamayacakları; yaşayamayacakları ve yaşatılamayacakları açıktır. Diğer taraftan, Anayasayı işlevsiz kılabilecek bir yapılanmanın hayatta kalması, Anayasanın kurucu iktidar iradesi olmaksızın etkisizleş(tiril)mesi demektir.[21]
Ancak, hiçbir kimse ya da hiçbir merci kanyağını Anayasadan almayan Devlet yetkisi kullanamaz. Üstelik, Anayasanın 153/5. maddesi, Anayasaya açık aykırı olan bir durumu yaşatmaya hiçbir şekilde izin vermez. Devletin teşkilatlanması ve kamu hizmetlerine ilişkin işlemlerde amaç kamu yararıdır. Dolayısıyla bunları kazanılmış hak görmek mümkün değildir.[22]
Her ne kadar yorumlar bu merkezde de olsa Anayasanın hükümlerinin uygulanması iddiası da devam edecektir. Bu ortada, giderilmesi gereken bir belirsizlik ve çelişkinin mevcudiyetine ve devamlılığına işaret etmektedir. Dolayısıyla Anayasanın, iptal kararlarının geriye yürümeyeceğine dair mezkûr 153/5. maddesinin, kamu tüzel kişiliğini kuran işlemler için geçerli olmayacağı şeklinde istisnai bir düzenlemeye ihtiyaç olsa gerektir. Veya Anayasa Mahkemesinin yargısal denetimi için farklı seçenekler üretmek de mümkündür. Örneğin, Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerini; hiç olmazsa anılan işlemleri “önleyici(=a priori) denetimine tabi tutmak isabetli olacaktır.
2-) Aksine, Vesayet denetimi amacı/hedefi itibarıyla gerektiğinden çok daha etkili/fazla da olabilir. Bu ise yerinden yönetimin görev ve yetkilerini, varlık amacıyla mütenasip olmayacak derecede daraltabilecektir. Ve vesayet denetimi maruz kalan yerinden yönetim kuruluşunu, özgün statüsünden çıkaracaktır. Çünkü bu derece etkili denetim, yerinden yönetimi fiilen hiyerarşik denetime tabi bir kuruluş haline getirebilecektir. Bu anlamda örneğin:
1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi (m. 525) Cumhurbaşkanlığı Ofislerini kamu tüzel kişiliği statüsünde kurmuştur. Ve örneğin 527/a 527/j. hükümleri, bu ofislere Cumhurbaşkanının bir “hiyerarşik denetim aracı olan ‘emir ve talimat’ verilebilme”sini öngörmüştür.
Dolayısıyla bu örnek, kamu tüzel kişiliği olarak kurulan kuruluşları üzerinde vesayet denetimi sınırının aşıldığını göstermektedir. Ki böylece bu kuruluşlar “üzerlerinde hiyerarşik denetim yapılabilir” hale gelmiş olmaktadırlar. Halbuki kamu tüzel kişilerin amaçları ve varlık sebeplerini işlevsizleştirecek hiçbir denetimi, niteliği ve türü itibarıyla kabul edemeyiz. Bu sebeple, kanunlar ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, kamu tüzel kişilerini amaçlarını ve varlık nedenleri açısından gerekli ise kurmalıdırlar. Kurulan Kamu tüzel kişiliklerinin merkezden yönetimince tabi tutulacakları vesayet denetimini de gereğinden fazla tutmamalıdırlar.
1.1.3.2. Cumhurbaşkanlığı Sistemi ve plânlama
Ülkemizde, “Cumhurbaşkanlığı sistemi”ne geçilmeden evvel yapılan düzenlemeler “Devlet Planlama Teşkilatı(=DPT)”, kaldırmıştı. Ve planlama faaliyetlerini de Kalkınma Bakanlığı bünyesine almıştı. Evvelce, mevzuat DPT’yi “Müsteşarlık” düzeyinde kurmuştu. Ayrıca, bir bakanlığa değil; “Başbakanlığa” bağlamıştı. Yani DPT Başbakanlığın “bağlı kuruluş”uydu.
Dediğimiz gibi, DPT, bir bakanlığa değil, Başbakanlığa bağlı şekilde kurulmuştu. DPT’nin bir Bakanlık bünyesine alınması, üstlendiği faaliyetleri etkin bir şekilde yürütmesini imkânsız kılabilecekti. Çünkü DPT faaliyetleri, doğaları gereği serbest araştırmayı gerektiren faaliyetlerdi.[23] Ayrıca Ülke için tüm politika ve hizmetlerin plânlamak, eksiklikler gözlenerek plânları düzeltmek gibi işlemleri kapsar. İşte DPT tüm bunlar için gerektiğinde tüm bakanlıklarla diyalog kurması gerekecekti. Bu sebep, bu Teşkilâtın doğası itibarıyla “Başbakanlık”a bağlı kalmasını isabetli kılmıştı. Ki bu ve diğer hususları yazdığım bir makalemde[24] de dile getirmiştim.
Zamanımızda da bu faaliyetleri yürütecek bir kuruluşun, yeniden teşkilatlandırılması gerekir. Ve bu teşkilatlandırma, doğrudan Cumhurbaşkanlığına “‘bağlı’ veya ‘ilgili’ kuruluş” niteliğinde olmalıdır. Kuruluş da tüm plânlama ve kamu politikalarını serbestçe belirleyebilmesi için özerk bir nitelik taşımalıdır.
Evet, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, bir kısım konularda ayrı ayrı oluşturulan politika kurulları kurmuştur. Ve bunlarla ilgili olarak; sorunları gidermek ve uygulamaya işlerlik kazandırmak için, koordinasyon toplantıları öngörmüştür.
Fakat gerekçeler, tüm planlama ve, koordinasyon işlevlerini üstlenen tek bir kuruluşun yapılandırılması ihtiyacını kaldırmamışlardır.
1.2. Cumhurbaşkanlığı Sistemi ve üst kademe yöneticilerini atama ya da seçme yetkilerindeki değişimler
1.2.1. “Kamu Görevlileri”nin Atanması Bakımından Cumhurbaşkanlığı Sistemi
Cumhurbaşkanlığı sistemi kuran Anayasa 104/9. maddesinde, üst kademe yöneticilerinin atama kriterlerini belirleme yetkisini Cumhurbaşkanına vermiştir. Ve örneğin, Merkez Bankası gibi hayati kurumlar dâhil üst kademeye yöneticileri atamak yetkisi de Cumhurbaşkanındadır.
Halbuki, bu durum, örneğin Yönetimin merkezileşmesine, kamusal kuruluşların geri planda kalmasına sebebiyet verebilmesi yönünden eleştirilmiştir.[25]
Diğer taraftan, “Cumhurbaşkanına…söz konusu yetkiyi veren [Anayasanın] 104. [ya da diğer bir] madde[sin]de bu görevlilerin kimler olduğuna dair net bir çerçeve bulunmamaktadır.”[26] Bu çerçeveyi belirleyen hiçbir yasal hüküm de yoktur. Kimler “yüksek yönetici” ya da “üst kademe yöneticisi” olacaklardır? Ve üst kademe yöneticileri, hangi ölçüyle ve nasıl belirlenecektir? Bu hususları Anayasa ya da kanunlar belirlemiş değildir. Bu sebeple:
“Yürütme”nin karar ve politikalarını uygulayıcı niteliği öne çıkan (≈siyasal) makamları, üst kademe yönetimi olarak vasıflandırmak mümkündür. Bu yöneticileri Cumhurbaşkanının belirlemesi; ve bu makamlara atamayı Cumhurbaşkanın yapması, Cumhurbaşkanlığı Sisteminin mantığına da uymaktadır.[27] Bu açıdan, “ilgili kurumun başında olmakla birlikte siyasetçilere veya devlet başkanına yakın olarak çalışan memurlar üst düzey memur olarak kabul edilebilirler.”[28]
Yalnız, Anayasal hükümdeki “üst kademe yöneticileri” tamlamasından anlaşılmaktadır ki; her şeyden evvel, bunların:
1-) Bir “Yönetici” olmaları;[29]
2-) Ve ayrıca, üst kademelerde bulunmaları;
Gerekmektedir. Bu üst kademe yöneticilerini, “yöneticilik görev ve yetkilerini haiz kamu görevlileri” içinden belirlemek mümkündür.
1.2.2. Cumhurbaşkanlığı sistemi ve 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi
Yukarıdaki izahata göre: merkezde bakan yardımcılarını ve kuruluşların görevlerine ve düzenine ilişkin genel nitelikli düzenlemeler yapabilen görevliler üst kademe yöneticileri saymak gerekecektir. Örneğin: komutan, kuruluş başkanı, genel müdür, daire başkanı, yönetim kurulu başkanı ve üyeleri, yardımcıları, birim amirleri; taşrada da vali, vali yardımcıları bölge müdürleri ve il müdürleri gibi bu kapsamdadırlar.
3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi de bu makam ve memuriyetleri üst yönetici kapsamına almıştır.[30]
Öte yandan, Cumhurbaşkanlığı sisteminde üst kademe yöneticileri, yürütmenin politikalarını uygulamada rol almaktadırlar. Ve bunların bu vasıfları, kendilerini diğer yöneticilerden üst’e taşımaktadır. Bunların görevleri, mevzuata göre:
1-) Cumhurbaşkanının görevden almasıyla,;
2-) Ve eğer bu söz konusu olmazsa, 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 4. maddesine göre Cumhurbaşkanının görevinin sona ermesiyle birlikte;
Sona erecektir. Bu durum da üst kademe yöneticilerini “bir tür” siyasal bir kimliğe yöneltmektedir. Yani bunlar bir anlamda yürütmenin politikalarını uygulama vasıtaları olmaktadırlar. Yalnız, memur hak, yasak ve yükümlülüklerine halel getirmemek kaydı da burada bağlayıcı niteliktedir. Mesela 5442 sayılı Kanunun 9. maddesine göre; “vali, ilde Cumhurbaşkanının temsilcisi ve idari yürütme vasıtasıdır.”
Hal böyle de olsa, bir kısım memuriyetler için valiler gibi açıklayıcı kanun hükümleri bulunmamaktadır. Dolayısıyla üst kademe yöneticilerin kimler olduklarını, TBMM’nin, en azından çerçeve bir kanunla belirlemesi isabetli olacaktır. Çünkü, her ne olursa olsun, kimlerin üst kademe yöneticisi olduğuna dair “yasal bir belirleme yapmamak”, Anayasanın 128. maddesine aykırı olacaktır. Çünkü bu madde, tüm memurların statüleri ve yükselmeleri gibi hususlara yer vermektedir. Eğer üst kademe yöneticileri bir kanunla belirlenmezse tüm memurlar için bu madde geçerli olacaktır. Nihayetinde bu ve yukarıdaki sebeplerle, mevcut belirsizliği (Ana)yasal hükümlerle gidermek uygun/isabetli olacaktır.
1.2.3. Cumhurbaşkanlığına vekalet ve Cumhurbaşkanı yardımcıları
Anayasa Cumhurbaşkanı yardımcılığını sayı olarak sınırlamamıştır. Halbuki, Anayasal düzenlemeyle bunda bir sınırın benimsenmesinin faydalı olacaktır.[31]
Öte yandan örneğin, farklı bir görüşe[32] göre: Cumhurbaşkanı yardımcısı, halk tarafından seçilmemektedir. Bu sebeple Cumhurbaşkanlığına vekalet yetkisini TBMM Başkanına bırakmak daha yerinde olabilirdi. Ayrıca, Cumhurbaşkanı yardımcısını Cumhurbaşkanıyla birlikte halkın seçmesi, yürütmede meşruiyetini halktan alan çift başlılık oluşturabilir. Bunun bunalıma sebep olabileceği endişesini de yabana atmamak gerekir.[33]
Aslında halk Cumhurbaşkanının seçerken, Cumhurbaşkanı yardımcısını Cumhurbaşkanının belirleyeceğini bilerek oy kullanmaktadır. Böylece halk, Cumhurbaşkanına bu konuda zımnen bir yetki de vermiş olmaktadır. Eğer konuya bu yönden bakarsak, vekaletin Cumhurbaşkanı yardımcısında kalması da uygundur. Kaldı ki, bu vekaletin Cumhurbaşkanlığının makamının geçici boşalmasına bağlı olduğu da malumdur. Nitekim Anayasa bu Makamın süreklilik içeren boşalmada derhal seçimlere gidileceğini[34] hüküm altına almıştır. Ve Anayasa, bu şekilde seçilecek yeni Cumhurbaşkanının kalan süreyi doldurmasını öngörmüştür. Ayrıca Anayasa bu şekildeki iş başına gelen Cumhurbaşkanı için seçimim dönemden sayılmayacağını da belirtmiştir. Fakat burada, Cumhurbaşkanı yardımcısının yeni Cumhurbaşkanının göreve başlamasına kadar vekalet edeceği gerçeğini de unutmamak gerekmektedir. Ancak seçmen bunu da önceden bilerek oy vermiştir.
Bu arada: belki, Cumhurbaşkanına vekalet sürecinde vekilin, sadece rutin yetkilerin kullanacağını[35] söylemek mümkündür. Fakat bu, kanaatimce (Ana)yasal dayanaktan mahrumdur. Kaldı ki, Anayasa (madde: 106/3), Cumhurbaşkanı vekalet edecek Cumhurbaşkanı yardımcısının Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanacağını belirtmiştir. Dolayısıyla Anayasa böyle bir sınırlama öngörmemiştir.
Tüm bunlara rağmen, kabinede en fazla görevlendirebilecek Cumhurbaşkanı yardımcılarının sayılarını netleştirmek gerekir. Keza, bunların Cumhurbaşkanına vekaletleri halinde Cumhurbaşkanı yetkilerini kullanış usul ve esaslarını Anayasa somutlaştırmalıdır. Bu mümkün olmazsa konuyu hiç olmazsa bir kanunla düzenlemek isabetli olacaktır. Hatta bu düzenlemenin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile yapılması[36] da mümkündür. Ama takdir etmek gerekir ki, bunun kanunla yapılması daha uygun olsa gerektir. Çünkü Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi düzenlemesi Cumhurbaşkanı istediği zaman değiştirebileceği için yeterli güvence sağla(ya)maz.
1.2.4. Cumhurbaşkanlığı teşkilâtlanmasında bakan yardımcılıklarına ilişkin gözlemler
1-) Mevzuat, kamu yönetiminde, müsteşarlıkları -yukarıda da söylediğimiz gibi- kaldırmıştır. Buna karşılık, üst kademe yöneticileri arasında yer alan bakan yardımcılıkları devam etmektedir. Ama her bir bakanlıkta birden fazla “bakan yardımcılığı” ihdası, bazı yönlerden sakıncalar oluşturmuştur. Açıklamak gerekir ki:
1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde (m. 504) yer alan görev ve statüleri, 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nde (m. 4) yer alan görev süreleri; ve ayrıca 657 sayılı Kanun bakımından (m. 59) “‘istisnai memuriyet’ statüleri” hep birlikte nazara alındığında: bakan yardımcıları, -mülga müsteşarlıklardan farklı olarak- hem idari hem de siyasi görevleri kendilerinde toplamış olmaktadırlar.[37]
Bundan başka, bakanlıklarda birden fazla bakan yardımcılığı tek elden sorumluluğu olumsuz etkileyecektir. Çünkü bu durum, bakanlık eylem ve işlemlerinden (müsteşarın olduğu gibi) bakana karşı “tek-el”den sorumluluğu kaldırmıştır.
Gerçi, Cumhurbaşkanlığı sisteminde de devam eden uygulama itibarıyla: “bakan yardımcılarının tümünün müsteşar pozisyonunda, onun hak ve yetkilerine sahip oldukları kabul edilmelidir.”[38] Çünkü, müsteşarlığın kaldırmakla görevleri kaldırılmamıştır; kaldırılmış olamaz. Dolayısıyla en uygunu, bu görevleri bakan yardımcılarının yapmasıdır.
Hal böyle olsa da, müsteşar, bakanlığı “bakan adına sevk ve idare” ederdi. Ancak kendisi bakanlığı bakanın emir ve talimatlarına uygun olarak yöneten en üst idari memurdu. Kendisi bu işlevi itibarıyla bakana tek başına karşı sorumluydu. Dolayısıyla “sorumlu” da “sorumluluk” da belliydi. Müsteşar, kamu yönetiminde uzun yıllara yayılmış idari tecrübe ve kariyere sahip bir kişiydi. Bu sebeple, bakanın da adeta bir nevi başdanışmanı gibiydi. Yani, birikimi itibarıyla, bakana, bakanlığın işlerinde verimlilik için, görüşleriyle katkıda bulunabilecek konumdaydı. Keza, idari açıdan, bakanlıktaki makamlarla bakan arasında köprü görevi de gören hiyerarşik bir kademeydi.[39] Bu itibarla müsteşar bakanlığın idari işlerini yürütmesi bakımından önemli bir konumdu. Dolayısıyla bakan da, Bakanlığı yasama ve yargıya karşı temsil[40] görevlerini yerine getirmekteydi.
Halihazırdaki uygulamada ise: her bakanlıkta bakan yardımcıları kadrosu, Bakanlıklarda bunun için en fazla kaç kişinin atanabileceği, 1. Sayılı Cumhurbaşkanı Kararnamesinin 504. maddesi belirlememiştir. Ve bu kadroların sayısı da önceden kanunla sabit olarak belirlenmemiştir. Çünkü aynı Kararnamenin 11. Maddesi, bu kadroları belirleme yetkisini Cumhurbaşkanına vermiştir. Cumhurbaşkanının bu Kararnamede her zaman değişiklik yapabileceği malumdur. Müşahede edebildiğimize göre her bir bakanlıkta Cumhurbaşkanı yardımcıları “bir”den fazladırlar. Ve bunlar, alabilecekleri görevleri itibarıyla idari görevlerinden başka, siyasal konuma da sahiptirler.[41]
Ayrıca, bakan yardımcılığı, “‘teşkilatlanma’sı olmayan”, kişiye bağlı bir kadrodur. Halbuki müsteşar bakanlıkta müsteşarlık teşkilatlanmasının en üst amiriydi. Müsteşarlık teşkilatlanmasında müsteşara bağlı yardımcıları ve diğer birimler vardı.
Gerçi, bunların her birisi, bakana karşı, kendi görev alanları itibarıyla ayrı ayrı sorumlu olacaktır. Yalnız Bu sorumluluk, bakanlığın idari işlerinden tek kişinin; yani müsteşarın sorumlu olması kadar etkili olmayabilecektir. Dolayısıyla yeni durum, bünyesinde bakana karşı sorumluluğun etki derecesinde azalma gibi muhtemel sakıncalar barındırmaktadır. Böyle bir sakınca, bakanın en üst idari amir olarak hiyerarşik denetiminin etkisini de azaltabilecektir. Çünkü, hiyerarşik denetim vasıtası olan emir ve yönlendirme, doğal olarak somut sorumluluklarla ilgili olabilecektir.
2-) Diğer taraftan, bakan yardımcılıklarının ihdasından kaynaklanan yukarıdaki sorunların, “yetki devri” ile giderilmesi de mümkün değildir. Çünkü:
Bakanlık idari yetkilerini, yetki devri ile bir bakan yardımcısına vermek, mevzuatın imkân vermesine bağlıdır. Belirtmek gerekir ki, bakan yardımcıları statü bakımından birbirlerine eşittirler. Dolayısıyla bunlardan birisi diğerinin amiri değildir. Eğer mevzuat aksine bir görev çerçevesi çizmemişse, bunlardan birisine, diğerlerini denetleyecek/gözetleyecek bir görev verilemez. Nitekim Danıştay, (merkezden yönetim ve kamu tüzel kişilikleri olarak birbirinden farklı kuruluşlarda; veya aynı) idari teşkilât birimlerinde görev yapan aynı statüdeki kamu görevlileri arasında farklılık oluşturmayı, Anayasanın 123/1. maddesindeki idarenin bütünlüğü ilkesini ihlal olarak görmüştür.[42]
Ayrıca bakan yardımcıları, bu görev ve yetkileri itibarıyla bakanın da bu kapsamda hiyerarşik denetimine tabidirler. Aksi hal, Anayasaya göre (m. 123/1) “idarenin, teşkilâtı ve görevleri ile bir bütün olması” ilkesine aykırıdır. Nitekim Anayasanın 128. maddesinin öngördüğü statü de bunu doğrulamaktadır.[43] Ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi bunlar arasında hiyerarşik üstünlük de öngörülmemiştir.[44] Bu sebeplerle, bakan yardımcılarından birisini, bakana karşı sorumlu tutacak “yetki devri” hukuka aykırı olabilecektir. Çünkü böyle bir vaziyet, bunlardan birisini diğerlerinden üst bir hiyerarşik konuma çıkaracaktır. Dolayısıyla bakan yardımcılarını bir bakan yardımcısına karşı sorumlu kılacak yetki devri de hukuka uygun olamaz.
Hal böyle olmakla birlikte: yeni sistemde bakan yardımcılarının, bakanlığı “Yasama önünde” yetki devriyle temsil edebilecekler mi? Bakan yardımcılıkları, yeni sistemde konumları kanaatimce, siyasal konuma/niteliğe eskisinden daha fazla evrilmiştir. Hal böyle olsa da, böyle bir yorum, mümkün değildir. Çünkü, bakanların temsil görevleri bakanlık sıfatından ayrılamazlar. Kişi ve makama verilen görev ve yetkiler yetki devrine konu olamazlar. Kaldı ki mevzuatta buna dair bir dayanak olamaz; meğer ki olsa da hukuka aykırılıktan dolayı kaldırılmaları/iptalleri gerekir. Dolayısıyla, Bakanın TBMM’ye karşı siyasal sorumluluğu gibi hususlarda “yetki devri” de mümkün olamaz.[45]
3-) Yalnız, Bakan yardımcısının bakana vekalet edebilmesi bakımından farklı bir yorum gerekir. Yeni sistem ise bunu 6771 sayılı kanunla kaldırmıştır. Böylece yeni sistemde mevzuat, bu görevi bakan yardımcılarının da yapabilmesine elverişli hale gelmiştir. Çünkü 1. Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 8/1-c buna imkân vermektedir.
Dolayısıyla yeni Anayasal sistemde, bakanları atama ve görevden alma ve vekalet işlemlerini yapma yetkisi Cumhurbaşkanınındır. Kaldı ki bunu, “bir makama atama yapabilen yetkilinin aynı makama vekâleten atama yapması da mümkündür.” İlkesi de doğrulamaktadır. Nitekim, Yeni Anayasal konum bakımından bakanlar, -yukarıdaki bilgiyi tekrar etmek gerekirse,- Cumhurbaşkanın hiyerarşik denetimine taabidirler. Bakanları Cumhurbaşkanı atamaktadır ve görevlendirmektedir. Ve bakanlar görevlerini, esasen Cumhurbaşkanının emir ve talimatlarına göre yürüten bir memur konumundadırlar.[46]
Son tahlilde denilebilir ki; Anayasal hükümlerde Cumhurbaşkanına kimin vekâlet edeceği belirlenmiştir. Fakat Anayasal sistemde, bakanlara kimin vekalet edeceğine dair açıklık yoktur. Bu durum, ciddi ve giderilmesi gereken bir eksikliktir.[47] Nitekim daha evvel, Anayasa gereğince (m. 113) bakan görevde olmadığında, başka bir bakan vekalet etmekteydi. Yani evvelce bakana vekalet edecek makam ve kişi somut olarak belliydi. Buna karşılık yeni sistemde vekaleten atamada usul, atanacak kişi ve yetkilerindeki belirsizlikler vardır.
Gerçi bakana vekalet edecek bakan yardımcısı, bakanın tüm yetkilerini kullanacaktır. Çünkü vekilin sadece rutin işleri yürüteceği,[48] mevzuatta açıkça yer almamıştır. Fakat kanaatimce mevzuat belirsizlikten kaynaklanacak bu tür tartışmaları, açık bir düzenlemeyle gidermelidir.
Bu yönden bir hususu belirtmek gerekir ki: bakan(lığ)a vekalet edecek bakan yardımcısını bakanın ataması “idarenin ‘hiyerarşik’ kademelenmesi”ne daha uygundur. Nitekim vekalet geçicidir ve vekil, aslında yönetiminden, bakana karşı sorumlu olacaktır. Buna karşılık, bakanlık vekaletini bakan yardımcısına Cumhurbaşkanının vermesi isabetli olmaz. Çünkü böyle bir usul bakan yardımcısı üzerindeki hiyerarşik denetim yetkisini ihlâl eder. Ayrıca bu, kamu yönetiminde ast makama ilişkin yetkileri ilk üst makamın/kademenin kullanması ilkesine aykırı olur. Cumhurbaşkanının iş yoğunluğu da bu öneriyi makul kılmaktadır.
Görülüyor ki bakan yardımcılarını vekaleten görevlendirme usulü, bünyesinde sorunlar barındırmaktadır. Bu sorunların çözümü için de mevzuatı değiştirmek gerekir. Bu bağlamda mevzuatı, Cumhurbaşkanının görevlendirmeyi ilgili bakanın teklifi üzerine yapması yönünde değiştirerek çözmek mümkündür. Şayet bu seçenek kabul görmezse; hiç olmazsa bakanın görüşünü almak seçeneğini düşünmek de mümkündür. Yürütme görev ve yetkisine Cumhurbaşkanının tek başına sahip oluşu, bu önerileri işlevsiz kılmaktadır denilebilir. Ama meselenin bir başka yönü de idarede hiyerarşik yapılanma ilkesidir. Bu ilke de dayanağını Anayasanın başta 123/1. ve 128. maddesiyle, Anayasanın idari teşkilatlanmaya elverişli ruhunda bulmaktadır. Dolayısıyla her iki faktörün uyumlu yorumu, bu seçenekleri en azından tartışılabilir hale getirmektedir.
4-) Tüm bunlardan kısa bir sonuca varmak gerekirse:
4a-) Bakan yardımcılığının müsteşarlıkların yerini tutmayacağı ortaya çıkmaktadır.
4b-) Ayrıca, bakan yardımcılarının bakana vekaletleriyle ilgili de önemli sorunları ayrıca çözmek gerekmektedir.
1.2.5. Üst Kademe Yöneticilerinin Atama Kriterlerinin Belirlenmesi Bakımından Cumhurbaşkanlığı Sistemi
Üst kademe yöneticilerinin atanma kriterlerinin belirlenmesinde Anayasal ya da yasal nitelikli bir sınırlama yoktur. Nitekim Anayasa 70. maddesinde kamu hizmetlerine alınmak için, hizmetin gerektirdiği niteliklerden başka ayrım gözetilemeyeceğini belirtmiştir. Dolayısıyla, atamada kariyer, liyakât, tecrübe gibi yasal kriterler/unsurlar[49] vazgeçilmezdirler. Ancak yeni sistem, bunların Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde nazara alınmaması riskini engelleyici “garantör düzenleme” içermemektedir.
Anayasanın 128. maddesi kamu görevlilerine ilişkin olup; bunların üstlendikleri görevlere ilişkin düzenlemeler içermektedir. Bu maddedeki düzenleme, üst kademe yöneticileri gibi bir ayrım yapmamaktadır. Yani 128. Madde, tüm kamu görevlilerinin özlük işlerinin “‘kanunla’ belirlemeyi” öngörmüştür.
Diğer taraftan, Anayasaya göre (madde: 104/17): “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri” temel hakları sınırlayamazlar; ihlâl edemezler. Dolayısıyla Anayasanın, “siyasi hürriyetler” başlığında yer alan 70. maddesindeki “kamu hizmetlerine giriş hakkı” da Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle sınırlanamaz; hatta düzenlenemez.
Ki fikrimce bu durum, kamu görevlerine girecek herkes için atanma kriterlerinin kanunla belirlemeyi öncelikle gerektirmektedir. Kaldı ki, anılan 70. Maddedeki hak söylediğim gibi, Anayasadaki yeri itibarıyla “siyasal temel hak”tır. Dolayısıyla bu hak, sosyal ve iktisadi hak ve hürriyet niteliğinde bir hak değildir. Ve bu sebeple Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri bu hakkı, değil sınırlama, bir düzenlemeye dahi konu edemezler.
Malum, Anayasanın 104/9. maddesi bu kriterleri belirleme yetkisini Cumhurbaşkanına vermiştir. Yalnız üst kademe yöneticilerinin kimler olduğunun kanunla belirlemeyiş, Anayasanın anılan 104/9. maddesini de otomatik olarak işlemez hale getirmektedir. Bu sebeple, üst kademe yöneticilerini kanunun belirlemesi, Anayasal hükmün yürütebilmek için kanaatimce gereklidir.
Bu bağlamda belirtmek gerekir ki:
1-) Anayasanın 128. ve 104/9. maddelerinin birbirleri ile çelişkili bir durum oluşturmaması gerekir. Hiçbir organ ya da kişi, Anayasanın 104/9. maddesinin uygulanmasından kaçınamaz. Çünkü Anayasanın 6. Maddesi, kaynağını Anayasada bulmayan yetkiyi kullanmayı yasaklamaktadır. İşte bu 104/9. maddenin uygulanabilmesi, genel ve kapsayıcı olan 128. madde gereğince, üst derece yöneticileri ve/veya bunların kimler olacaklarını belirleme kriterlerini kanuna bırakmayı gerektirir. Ancak bunu da kanunun düzenlemesi, Anayasa hükmü uygulanabilir hale getirir.
2-) Diğer taraftan: Üst kademe yöneticilerini atanma kriterlerini belirmeyi Cumhurbaşkanlığı kararnamesine bırakmak,[50] Anayasanın, 70. maddesi gereğince; 13. ve 104/17. maddesindeki; temel hakların Cumhurbaşkanlığı Kararnameleriyle “sınırlanamayacağı” hükmüne aykırı olacaktır. Çünkü Anayasanın 70. maddesinin kanun dışında bir işlemle düzenlenmesine ilişkin yorumlar Anayasaya aykırı olacaktır.
Gerçi, anılan 104/9. madde, konuya “has (=özgü)” bir Anayasal hükümdür. Fakat konuya ilişkin “kanunla düzenleme”, düşüncem, Anayasanın 13. ve 104/17. maddeleri gereğince, Anayasaya sanırım daha uygundur. Nitekim AYM yeni bir kararında:[51] -“temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, … gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerek[tiğini]” vurgulamıştır.
Bu sebeple üst kademe yöneticilerinin atama kriterlerinin en azından çerçevesini bir kanun belirlemelidir.[52] Çünkü bir konuda karar alan, onu uygulayan ve denetleyen aynı makam ya da aynı organ olmamalıdır. Yani Cumhurbaşkanlığı Kararnamesini çıkaran Makamının bunu uygulaması ve uygulanmasını denetlemesi, çelişkili durum oluşturur. Dolayısıyla bu gerekçe de yasal belirlemeyi haklı kılmaktadır.
Cumhurbaşkanlığı sisteminin atama ve görevlendirmeler ilişkin diğer bazı arazları da olabilecektir. Şöyle ki:
Cumhurbaşkanlığı sisteminde, Cumhurbaşkanının atama veya görevden almada, seçmenlerini ya da partisini kayırabilir mi? Yeni sistem, böyle bir ihtimali engelleyecek bir kısım fren ve güvence mekanizmalarından yoksundur. Bunun da muhtemel sonuçları olabilir:
Bir kere, Cumhurbaşkanlığı sisteminde, “‘Yürütme’ye ilişkin yetkiler” Cumhurbaşkanına aittir. Dolayısıyla Cumhurbaşkanı, kamu görevlilerini atanmak ya da görevden almak yetkilerini tek başına kullanabilecek konumdadır. Bu hal, kamu görevlilerini, hukuka bağlı olmak yerine; Cumhurbaşkanına bağlı olmaya yöneltebilir. Yani sistem, yöneticilerin, Cumhurbaşkanının siyasal ve ideolojik anlayışına uygun davranmaya yönelmeleri tehlikesini doğurabilecektir.[53]
Bu bağlamda, ABD’de Başkanın kendi taraftarlarını kamu makamlarına ataması şeklindeki “ganimet (=yağma) sistemi”nden[54] bahsetmek mümkündür. Ki, Lipson,[55] bu sistemde Başkanın, atamaları Yasamada kendisini destekleyecek siyasi kesimlerle pazarlık konusu yapabildiğini belirtmektedir.
Ayrıca, Cumhurbaşkanının, kendisini destekleyenlerin isteklerini yerine getirmeye odaklanması her zaman muhtemel olabilecektir. Dolayısıyla, bu durum, Cumhurbaşkanının halka verdiği vaadleri öteleme tehlikesi de doğurabilecektir.
Sonuçta, Ülkemizde Cumhurbaşkanlığı sisteminde kayırmacılığının olmaması için bir kısım güvenceler gerekmektedir. Bu itibarla: Üst kademe yöneticileri de dahil tüm kamu görevlilerinin atanma kriterlerini somut bir şekilde kanun belirlemelidir. (Nitekim buna yukarıda bir başka vesileyle değinmiştim.) Anayasanın 70/2. maddesinde “hizmete alınmada, görevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayırım gözetilemez.” Hükmünün bu konuda yeterli somut güvenceler taşıdığını söylemek de zor olsa gerektir.
Dolayısıyla kanun, bu güvenceleri somut ve açıkça düzenlemelidir. Dolayısıyla liyakat, kariyer, eşitlik gibi ilkeler, Cumhurbaşkanının mutlaka uyma yükümlülüğü sağlayacak şekilde Anayasal güvenceye kavuşturulmalıdır.
2. Yürütme ve Yasama Arasındaki İlişkiler Açısından Cumhurbaşkanlığı Sistemi
2.1. Yürütme ve Yasama dengesindeki değişim itibarıyla Cumhurbaşkanlığı Sistemi
2.1.1. Cumhurbaşkanının partisiyle ilişik yasağı hükmünün anayasadan çıkarılması ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi
2.1.1.1. Partiler demokrasisi ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi: demokrasilerde partilerin yasama ve yürütme organlarındaki etkileri ve önemlerine ilişkin değerlendirme
Zamanımızda demokrasilerin, tabir caizse, “partiler demokrasisi” haline geldikleri söyleyebiliriz.[56] Diğer bir deyişle zamanımızın hükümetleri de bu anlamda parti hükümetleridir.[57] Çünkü zamanımızda çoğulculuk, aynı yönde fikirlerin tek bir çatı altında toplanması şeklinde oluşmaktadır. Ve siyasal faaliyetlerin de böylece siyasal partilerde yapılmasına/yoğunlaşmasına sebep olmaktadırlar. Nitekim zamanımız, siyasal partileri, bu sebeplerle, demokrasinin vazgeçilmez unsurları olarak görmüştür. Siyasal partilerin siyasal hayattaki önemleri ve vazgeçilmezlikleri yalnız bundan kaynaklanmamaktadır. Ayrıca, bunların, parlamentodaki üyeleri aracılığıyla milli iradeye etkileri bakımından da kendini göstermektedir.
Bu durum, yeni sistemde siyasal partilerin Cumhurbaşkanı seçimindeki rollerini daha da artırmaktadır. Böylece, Cumhurbaşkanlarının seçilme ihtimallerinin yükselmesi, siyasal partiler ya da tercihleri aynı olan seçmen kesimlerince aday gösterilmelerine bağlıdır. Ve cumhurbaşkanları, siyasal partiler ya da bu kesimlerin destekleriyle seçilmiş olmaktadırlar. Bu itibarla da siyasal partilerin ve oy veren kesimlerin Yürütme açısından da önemini artırmaktadır. Diğer taraftan, sistemin sorunsuz işlemesi de Cumhurbaşkanının siyasal parti veya seçmenlerin TBMM’deki çoğunluğunun desteğine bağlıdır.
2.1.1.2. Cumhurbaşkanlığı Sisteminde Cumhurbaşkanının bir partiye mensubiyetine (=Partili Cumhurbaşkanlığı Modeline) imkân veren Anayasal durum
Yukarıda değindiğim gibi, Cumhurbaşkanlarının siyasal partileriyle ilişiklerini kesmeleri hükmü, Cumhurbaşkanlığı sistemiyle Anayasadan çıkarılmıştır. Çünkü, 6771 sayılı Kanun, Anayasanın yeniden düzenlediği 5. maddesinde bu Cumhurbaşkanının siyasal partilerle ilişiğini kesmesi hükmüne yer vermemiştir. Böylece yeni Anayasal hükümler, “partili cumhurbaşkanı”na izin verir şekilde yorumlanabilir hale gelmiştir.
Aslında halk tarafından seçilen Cumhurbaşkanının partili olması bir noktada normal görülebilir.[58] Nitekim Cumhurbaşkanının halk tarafından seçildiği sistemlerde Cumhurbaşkanının bir partiye mensup olması, kabul görmektedir.[59] Örneğin Fransa’da da Cumhurbaşkanının partisi ile ilişiğini devam ettirmesi yasaklanmış değildir.[60] Ki Ülkemizde Cumhurbaşkanının partiyle ilişiğinin yasaklandığı dönmede birçok örnek, Cumhurbaşkanının partisiyle ilişiğini fiilen sürdürdüğünü göstermiştir.[61]
Buna karşılık: parti disiplinin mevcut olduğu Türk siyasal ortamında, partili bir Cumhurbaşkanının Yasamaya etkisi ihtimali daha fazladır. Partili Cumhurbaşkanlığında bunu engelleyecek/azaltacak çeşitli seçenekler yok değildir: Örneğin, Cumhurbaşkanının partisinde, karar organlarında olmayıp, sadece bir üye olarak kalması, seçeneklerden birisidir. Bu Cumhurbaşkanının partinin alacağı kararlara etkili katılımını azaltır. Cumhurbaşkanının parti yönetiminde yer alması, milletvekili adaylarını belirlemede etkili olma imkânı demektir. Halbuki, bu ve diğer bir kısım sakıncaları kaldıracak denge ve fren mekanizmaları Anayasada öngörülmemiştir. Böyle bir durum, fiiliyatta kuvvetler ayrılığın zedeleyebilecek niteliktedir. Çünkü iktidarın Yürütmede temerküz ettiği(=toplandığı; ≈ yoğunlaştığı) bir kuvvetler birliğine gidiş tehlikesine elverişliliği içermektedir.[62]
Cumhurbaşkanlığı sisteminde Cumhurbaşkanın milletvekillerini etkilemesi/yönlendirmesi bir başka sorun da doğurabilecektir. Nitekim “partili cumhurbaşkanlığı” modeli böyle bir duruma elverişlidir. Halbuki, milletvekilleri, Anayasanın 86. Maddesine göre Milleti temsil edecek şekilde davranmalıdırlar. Nitekim yazarlar milletvekillerinin kendi partilerinin temsilcisiymiş gibi davranışları bile eleştirmektedirler.[63] Bu eleştiri, siyasal partilerin milleti temsil eden programları ve buna uygun davranışlar için isabetli olmaz. Ama günümüzde yeni sistemin en önemli sorunlarından birisi, milletvekillerinin Cumhurbaşkanın temsilcisiymiş gibi davranmaya elverişlilik oluşturmasıdır.
Diğer taraftan belirtmek gerekir ki; Ülkemizde, partilerin, başkanlarının şahsında kişiselleştikleri de müşahede edilmektedir.[64] Dolayısıyla, partili cumhurbaşkanlığında, mensubu olduğu bir partinin, Cumhurbaşkanının şahsında kişiselleşmesi mukadderdir; pek muhtemeldir. Ve bu, Cumhurbaşkanına partisinin göstereceği adaylarını belirleme gibi konularda etkili olabilme imkânı verebilecektir. Böylece Cumhurbaşkanı, örneğin yerel yönetimlerin organlarını; bilhassa milletvekili adaylarını belirlemede büyük etkiye sahip olabilecektir. Sonuçta bu yetkiler komuoyunda, Cumhurbaşkanının, TBMM’de çoğunluğu oluşturacak partisi aracılığıyla yasamayı fazlasıyla etkilemesi endişesi, doğurabilecektir.
Bir görüş de teyit etmektedir ki: “yeni sistemde başbakan ve bakanlar kurulu yoktur. Partili bir Cumhurbaşkanının var olması, Cumhurbaşkanını yürütmede güçlü kılsa da bir anlamda yasamada da güçlü kılabil[ecekt]ir.”[65]Nitekim Venedik Komisyonu da partili bir Cumhurbaşkanının, yasama organını etkileyebilmesi imkânına sahip olduğunu belirtmiştir.[66]
Bu sebeplerle partili cumhurbaşkanlığı, bünyesinde, Cumhurbaşkanının tarafsızlığını ihlâl konusunda siyasi “kaygı”lar(=endişeler) barındırmaktadır.[67]
Diğer taraftan aynı yöndeki görüşleri de nazara alarak söylemek gerekir ki: “Partili cumhurbaşkanlığı” modeli, Cumhurbaşkanının, metni Anayasada yer alan tarafsızlık yeminiyle ve kurumlarüstü statüsüyle çelişkilidir. Ve bu yönden de Anayasaya aykırılık taşımaktadır.[68]
Partili cumhurbaşkanlığı modeline duyulan kaygı teorik olarak söylediğimiz gibi; Cumhurbaşkanının “Yasama”yı, istediği kanunların çıkarılmasını ve kararların alınmasını sağlayabilmesi[69] şeklinde etkileyebilme ihtimallerinde tezahür edebilecek; ya da somutlaşabilecektir.
Diğer taraftan; Cumhurbaşkanının kamu hizmetlerinde tarafsız olmasının gerekli ve yeterli olduğu[70] ileri sürülebilir. Ne var ki, bu, kamuoyunda “partili cumhurbaşkanlığı modeli”nin sakıncalarını gidermeye yeterli görülmeyebilecektir. Çünkü, yeni sistemde, Cumhurbaşkanının, Yasamayı uygulamada nerdeyse yürütmede birleştirebilecek derecede etkilemesi muhtemeldir. Dolayısıyla, Cumhurbaşkanlığı sistemi kuvvetlerin –“kuvvetler ayrılığı”nın mantığıyla çelişmeyecek bir- “medeni işbirliği” kapsamında kalmaları garanti olamaz. Ve yeni sistemde, bu sakıncayı önleyen bir fren ve denge mekanizmasının varlığından bahsetmek zordur.
Hal böyle olunca, “Yürütme”nin “Yasama”yı bu derecede etkileyebilecek olması, demokratik siyasal rejimi de etkileyebilecektir. Yani etki derecesi, demokratik rejimi bu etkileme düzeyiyle doğru orantılı olarak değiştirebilecektir. Ve bu değişim, totaliter/otoriter bir yönetime evrilme sonucunu doğurabilecektir. Ve sonuçta demokratik yönetim imkânsızlaşabilecek[71] ya da işlevsizleşebilecektir.[72]
Kaldı ki bu sistemde Cumhurbaşkanının partisiyle uyuşmazlığa düşmesi de muhtemeldir. Şöyle ki: Bir partiye mensup Cumhurbaşkanının, kendi partisiyle ya da kendi partisinin karar organları ile anlaşmazlığa düşmesi, “partili cumhurbaşkanlığı” modelinde sakınca doğurabilecektir. Çünkü:
Böyle bir anlaşmazlık;
1-) Ya Cumhurbaşkanının TBMM’de desteğini yitirmesi sebebiyle vaad, program ve politikalarını hayata geçirememesi;
2-) Ya da bunları partisinin etkisi ve iradesine bırakması;
Sonuçlarını doğurabilecektir. 2. seçenekte ise Cumhurbaşkanının, fiiliyatta “Yasamanın güdümü”ne girmesi demek olacaktır. Bu durum ise fiili bir meclis hükümeti sistemi oluşturmak demektir. Böyle bir sonucun, Cumhurbaşkanının halka, vaadlerini değil partisinin isteklerini uygulaması, tehlikesini gündeme getirebilecektir.
2.1.1.3. “‘Partili’ Cumhurbaşkanlığı Sistemi”nde ünvanlar ilişkin belirsizlikten kaynaklanabilecek sorunlar
Malumu tekrar etmek gerekir ki: Partili cumhurbaşkanlığı modelinde, Cumhurbaşkanının, bir partiye; partinin, genel başkanı olabilmesi veya karar organlarına girebilmesi mümkündür. Böylece Cumhurbaşkanlığı sistemiyle, partili bir “Cumhurbaşkanına hem siyasal hem de temsilî bir konum verilmiş [olmaktadır].”[73]
Partili cumhurbaşkanlığına imkân veren yeni Anayasal kapsamın vesile olabileceği diğer bir kısım sorunlar da belirtilebilir. Örneğin:
1-) Malum, Yürütme yetki ve görevini tek başına üstlenen Cumhurbaşkanı, bir partinin örneğin genel başkan olabilecektir. Bu durumun siyasal sonuçlarının başka idari sonuçları da olabilecektir. Örneğin “partili cumhurbaşkanlığı”, idari kuruluşlarda her kademedeki personeli Cumhurbaşkanının mensubu olduğu partiye yaklaşmaya sevkedebilecektir. Veya görev ve yetkilerinde bu partiye hoş görünmek istemeleri gibi ihtimalleri gündeme getirebilecektir. Bu ihtimallerin gerçekleşebilirliği oranında da devlet, tabir caizse, “‘parti devleti’ne” dönüşebilecektir.[74]
2-) Doğaldır ki, Partili cumhurbaşkanlığında Cumhurbaşkanının, partisiyle ilgili söz ve eylemleri olacaktır. Örneğin Cumhurbaşkanı, partisinin genel başkanı veya temsilcisi olarak muhalefet partilerine cevap vermek isteyebilecektir. Halbuki, bu gibi bir durum, Cumhurbaşkanını günlük siyasal tartışmaların ve polemiklerin içine çekebilecektir.[75]
3-) Ki partili cumhurbaşkanlığında, Cumhurbaşkanının beyan ve davranışının hangi ünvanından kaynaklandığını belirlemek de zordur; hatta imkansızdır. Yani Cumhurbaşkanı örneğin parti grup toplantılarında bile bu sıfatı önceliklidir ve kaybolmaz. Dolayısıyla Cumhurbaşkanının ne zaman parti genel başkanı ne zaman Cumhurbaşkanı olarak hareket ettiğini belirleyemeyiz.
Bu belirsizlik, hukukta belirlilik güvencesini ortadan kaldırmaktadır. Örneğin Cumhurbaşkanının demeçlerine verilen cevaplara ilişkin suç iddialarından doğan davalarda “Cumhurbaşkanı” sıfatını esas alabilecektir. Halbuki bu hakkaniyet ve adaletle de bağdaşmaz bir durumdur.
2.1.2. Cumhurbaşkanlığı Sistemi ve Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi
Cumhurbaşkanlığı sistemini Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi yönünden de eleştirmek mümkündür:
İlk olarak: “2007 yılındaki Anayasa değişikliği neticesinde Cumhurbaşkanının, halk tarafından seçilmesinin kendisini daha güçlendirdiği ve tarafsızlığını zedelediği düşünülmektedir.”[76]
İkincisi: bu usul, Yasama gibi Yürütmenin de halk tarafından seçilmesinden bahisle “çifte meşruiyet” çatışması ortaya çıkarabilecektir. Yani, halkın seçtiği Cumhurbaşkanı, gücünü “Millet”ten aldığını düşünerek, kendisini “‘Milli irade’nin temsilcisi” olarak görebilecektir. Ve bu da “Yasama” ile “Yürütme” arasında çatışmalara sebebiyet verebilecektir.[77]
Ayrıca, partili olmayan ve halkın seçtiği Cumhurbaşkanının, seçmenlerinin TBMM’deki temsilcileri aracılığıyla Yasamaya etkisi de mümkün ve muhtemeldir. Çünkü, yeni sistem, Yasama ve Yürütme kuvvetlerini medeni bir işbirliğine sevkedici denge ve frenlerden mahrumdur. Hatta, Yasama, Yürütme ve yargı kuvvetleri birbirlerinde gerekli düzeyde ayrılmış da değildirler.
2.1.3. TBMM’nin Seçimleri Cumhurbaşkanlığı Seçimlerinin Eş Zamanlı Yapılması ve TBMM Seçimlerinin Yenilenmesi (Anlamında Feshi) Bakımından Cumhurbaşkanlığı Sistemi
2.1.3.1. Seçimlerin yenilenmesi açısından
Cumhurbaşkanlığı sistemi parlamento ve TBMM seçimlerinin eşzamanlı yapılmasını öngörmektedir. Bu durumu doktrin:
1-) Aynı siyasal grubun yasama ve yürütmede hakim olmasına; bunun da kuvvetler ayrılığını ihlaline sebep olacağı;[78]
2-) Böylece Cumhurbaşkanının yasama ve yürütmeye fiiliyatta hakim olacağı ve bunun otoriterleşmeye vesile olacağı;[79]
2-) Ya da seçimlerin farklı zamanlarda yapılmasının demokratik denetim yetkisinin daha etkin kullanılmasını sağlayacağı;[80]
Noktalarında eleştirmiştir.
Halbuki, Cumhurbaşkanının TBMM’de desteklenmesi üzerine formüle edilmiş sistemde, bu formülü seçimlerin eş zamanlı yapılmasının sağlaması yüksek ihtimaldir.[81] Nitekim Fransa’da da seçimlerin yenilenmesi halinde yürütme seçimleri eş zamanlı yapılmaktadır.[82] Amerika Birleşik Devletleri (=ABD) için ileri sürülen yeni görüşler de, Kongre ve Başkanlık seçimlerinin eş zamanlı yapılması yönündedir.[83]
Gerçi bu formül, yürütmeyi güçlü kılmak isteyen yeni sistemin mantığına da uygundur. Yalnız, ihsasen belirtmek gerekir ki: bu formül, Yasama ve Yürütmenin kendi görev ve yetkileri sınırlarında kalacak fren ve denge sistemi olmazsa mahsurlar doğurabilir. Bu denge ve fren mekanizmaları da bu yazı ve diğer bir yazıda[84] bulmak mümkündür.
Diğer taraftan, eşzamanlı seçimlerin Yürütmeyi, Yasamada da güçlü kılacağı önermesi kesin bir yargı değildir. Bu önerme, sadece, vukuu yüksek bir ihtimaldir. Bu ihtimalin tersinin de vukuu muhtemel olacağı malumdur. Hatta Cumhurbaşkanının ilk turda seçilememesi ve seçimin 2. tura kalması durumunda, yapılacak çeşitli görüşmeler ya da pazarlıklar, seçmen davranışını ve yönelimini etkileyebilecektir.
Cumhurbaşkanlığı sisteminde Yürütme ve Yasama, seçimlrin yenilenmesi kararı alabilme yetkisi elde etmişlerdir. Bunun için Anayasa herhangi bir sebep veya şart öngörmemiştir. Bu usul, Cumhurbaşkanlığı sistemini başkanlık sisteminden tamamıyla ayıran en özgün özelliklerden birisidir. Böyle bir yenileme kararı, TBMM seçimlerinin yenilenmesi şeklinde olacaktır. Ama bu durumda cumhurbaşkanı ve milletvekili genel seçimleri eş zamanlı yapılacaklardır. Her iki kuvvete de böyle bir yetki verilmesindeki amaç, kanaatimce sistemdeki muhtemel bunalımların önüne geçmektir.[85] Böyle bir usul, bir başka yönden Meclisin hükümeti etkisizleştirmesinin önüne geçmeyi de amaçlamaktadır.[86]
2.1.3.2. Seçimlerin yenilenmesi usul ve esasları açısından
Cumhurbaşkanlığı sisteminde TBMM’ üye tam sayısının en az 3/5’iyle kendini feshedebilir. Bu, 600 üyeden 360’ının oyuyla seçimlerin yenilenmesi demektir. Bu oranın/sayının yüksekliği, böyle bir kararı almayı adeta imkânsız kılabilecek nitelik arzetmektedir. Buna karşılık Cumhurbaşkanı bu kararı Anayasaya göre tek başına verebilecektir. Dolayısıyla TBMM’nin kullanması çok zor bu yetkiyi, tek başına Cumhurbaşkanının kullanabilecektir. Bu kıyaslamaya bakınca, Cumhurbaşkanının TBMM’yi feshedebilmesindeki kolaylık, milletvekillerinin söz, oy ve düşüncelerinde kaygı oluşturabilecektir. Bu endişe, Cumhurbaşkanına TBMM karşısında etkili olabilme gücü ve imkânı vermektedir. Çünkü milletvekillerinin yeniden seçilmemeleri gibi bir risk, fesih yönünde oy kullanma ihtimallerini doğal olarak azaltacaktır.[87]
Yalnız, Cumhurbaşkanlığı sisteminde, Cumhurbaşkanı böyle bir kararı alması halinde kendisinin seçilme dönemlerinden birisini kaybedecektir. Yani Cumhurbaşkanı, ilk dönemindeyse kalan süresini feda etmek istemeyebilecektir.[88] Ve 2. dönemindeyse tekrar aday olamayacaktır.[89] Bu sebeplerle bu usul ve kayıtların dengeleyici fren olacağı haklı bir bakış olabilecektir.
TBMM’ce seçimlerin yenilenmesi için öngörülen, TBMM’nin üye tam sayısının en az 3/5 çoğunluğunun kararı şartı ise 2. dönemindeki Cumhurbaşkanına 1 kez daha aday olma imkânı vermektedir. İşte bu tür bir nitelikli çoğunluk, 2. dönemindeki Cumhurbaşkanına bir dönem daha aday olabilmek için TBMM’ye etkili olması ihtimalini azaltmaktadır. Yani bu çoğunluk, Cumhurbaşkanının TBMM’ye etki etme derecesindeki zorluk bakımından bir fren oluşturmaktadır. Ve böylece Yasama Yürütme arasındaki dengeye bir başka katkı olmaktadır.
Cumhurbaşkanının yeniden aday olup olmaması ile seçilip seçilmemesi, bir noktada farklı durumlardır. Aslında fikrimce, Cumhurbaşkanlığının tek defa ile; veya en azından arka arkaya olmamak üzere 2 defa ile sınırlanması tarafsızlığın gereği olmalıdır.
Fakat; yeni sistemde seçimlerde, kimi Cumhurbaşkanı seçeceğine karar verecek olan halktır. Hal böyle olduğundan; bir Cumhurbaşkanın yeniden aday olmasında pek bir sakınca da olmasa gerektir. Halk istemezse zaten Cumhurbaşkanı olamayacaktır. Kaldı ki Devlette yegâne hakim güç Anayasaya göre de Millettir.
Kaldı ki, Cumhurbaşkanının aldığı seçimlerin yenilenmesi yönündeki fesih kararının bir idari işlem olarak iptal davasına konu edilmesi mümkün olabilecektir.[90] Çünkü yeni sistemde Cumhurbaşkanının vatana ihanetten sorumlu olacağı istisnası kaldırılmıştır. Halihazıdaki Anayasal hükümlerde siyasal sorumluluktan muafiyetten başka hiçbir sorumsuzluk istisnası öngörülmemiştir.
Diğer taraftan, Yasamaya ve Yürütmeye karşılıklı olarak, hiçbir sebep göstermeden fesih yetkileri tanınmıştır. Ama bu fesih yetkisini tanımaktaki amaç kanaatimce, hükümet sisteminde uzlaşmayı zorlamaktır. Ve Anayasanın bu yetkiyi tanımakla, esasen, hiçbir şekilde çözülemeyecek ciddi sorunların çözümü amaçladığını söylemek mümkündür.[91] Nitekim teklif gerekçesinde de: “[Yasama-Yürütme] arasında kriz oluşması halinde halkın hakemliğine başvurma imkanı getir[il]diği” belirtilmektedir.[92]
Fakat bu sebep Anayasada yer almadığından, farklı yorumlar, bu gerekçeyi bağlayıcı görmeyebileceklerdir. Örneğin Ülkemizde 14.05.2023’de yapılan seçimler, Cumhurbaşkanımızın verdiği 2023/121 sayılı “seçimlerin yenilenmesi kararı”na üzerine yapılmıştır.[93] Ve Cumhurbaşkanının bu “Karar”ında[94] seçimlerin yenilenmesi için herhangi bir gerekçe yer almamıştır.
Bu izahat, kanaatimce TBMM’nin seçim kararını alabilmesindeki frenlemenin dengeyi Cumhurbaşkanı lehine ağdırdığı gerçeğini değiştirmemektedir. Çünkü bu oran, yetkinin TBMM’ce kullanılmasını neredeyse imkânsız kılmaktadır. Buna karşılık, bu zorluk, Cumhurbaşkanına, TBMM’nin nasıl olsa fesih kararı alamaz gibi bir güvence vermektedir.
Fakat bu yetkiyi, Cumhurbaşkanının yeniden seçileceği bir dönemde kullanması, feshin amacını kamu yararından kişisel yarara indirgeyebilecektir.
Tüm bu açıklamalar itibarıyla ve fikrim, bu frenlemede dengeyi sağlayabilecek en sağlıklı ve isabetli tercihin, TBMM’nin seçimlerin yenilenmesi (≈fesih) kararı alabilmesi için gerekli olan 3/5’lik Anayasal oranın, azaltılmasından geçtiği yönündedir.
Son tahlilde öneri olarak belirtmek gerekir ki:[95]
1-) TBMM’nin seçimlerinin yenilenmesine Cumhurbaşkanının tek başına karar verebilmesine karşı makul bir dengenin sağlanması bakımından; aynı kararı TBMM’nim, -daha az bir çoğunlukla, örneğin- üye tam sayısının salt çoğunluğu ile alabilmesi gibi seçeneklerin tartışmaya açılması gerekmektedir. Veya bu konuda sayı hiç olmazsa, salt çoğunlukla 3/5’lik oran arasında bir sayıya çekilmelidir.
2-) Cumhurbaşkanının TBMM’yi feshi için belli bir kısım sebepleri öngörmek gerekebilir. Bu seçenek, bilhassa TBMM’nin fesih kararı için gerekli 3/5’lik oran değişmezse daha önemli olmaktadır.
2.2. Kuvvetler ayrılığı ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi
2.2.1. Cumhurbaşkanlığı Sistemini analize ön bilgi: hürriyetçi demokrasinin sigortası olarak kuvvetler ayrılığı teorisi
Kuvvetler ayrılığı halkın hürriyet için mutlak monarklara karşı iradesini ortaya koymasıyla ortaya çıkmıştır. Çünkü halk, kendi iradesi ve kişiliğinin saygı görmesini ve hakimiyette(=egemenlikte) bizzat söz sahibi olmayı istemiştir. Ki kuvvetler ayrılığı, devlet hâkimiyetini birkaç kuvvete bölüştürmeyi ve kuvvetlerin kurulacak bir dengede denetlemesini amaçlamıştır.
Bu sebeple, kuvvetlerin her birisinin diğerinin tahakkümüne girmeyecek şekilde bağımsızlıkları[96] gereklidir. Niyetinde bu teorinin arka plandaki düşünce, hürriyetleri güvence altına almak amacıdır. Ve bu da bu kuvvetleri ayırıp birbirlerine karşı sınırlamak[97] suretiyle kontrol edilebilmekle[98] gerçekleşecektir.
Konuyu milli hakimiyet teorisi zaviyesinden belirtmek gerekirse: Kuvvetler ayrılığını hayata geçirmekle hakimiyeti aslında ve doğal olarak ele geçiren milli iradedir. Ve milli hakimiyetin, yasama yürütme ve yargı kuvvetlerine bölüştürülerek hayata geçirilmesi söz konusudur. İşte bu suretle, gücü kötüye kullanmayı önlemek ve hürriyetleri garanti altına almak istemiştir.[99] Dolayısıyla yasama kanun koyar ama hükümet edemez.[100]
Buna karşılık “yürütme sadece hükümet eder ve yönetir ama hukuk yaratamaz.” Yargı gücü de sırf kanunlardan/hukuktan doğan uyuşmazlıkları yargısal usulleri uygulayarak çözmekle görevlidir. Ki, yargı gücü, kanunların Anayasaya uygunluğunun yargısal denetimini de üstlenmiştir.
Yargısal faaliyetlerin bağımız ve tarafsız hâkim marifetiyle ve yargısal usullere uyularak yerine getirilmesi bir mecburiyettir. Dolayısıyla, yargı da hukuk yaratamayacağı gibi; kanun ya da eşdeğer bir metin de çıkartamaz.[101] Hatta, yasama ya da yürütme yerine geçmek şekilde anlaşılabilecek hiçbir işlem de yapamaz.
Kuvvetler ayrılığının çok önemli bir yararı daha olmuştur. Şöyle ki; kuvvetler ayrılığının varlığını gerektiren çoğulcu demokrasi, antitezini otoriter veya totaliter sistemlerde bulur.[102] Kuvvetler ayrılığı, “mutlakiyetlerde kralda toplanan kudret ve selahiyeti parçalamak vatandaşı istipdattan korumak için bir silah olarak kullanılmıştır.”[103]
Neticede kuvvetler ayrılığı:
1-) Devlet organlarının uyumlu şekilde işlemesini;
2-) Özgürlüklerin(=hürriyetlerin) garanti edilmesini;
3-) Bunun yanısıra kamu hizmet ve faaliyetlerini kamusal menfaatlere uygun şekilde yürütebilmeyi;
3-) Ve ayrıca, Anayasal açıdan görev yetki ve sorumlulukların belirle(yebil)meyi;
Sağlar.[104]
Montesquieu’nün vurguladığı kuvvetler ayrılığı, Fransız İnsan ve Yurttaş Hakları Beyannamesinin 16. maddesinde yer bulmuştur.[105] Bu doğrultuda, Montesquieu’nden esinlenerek denilebilir ki:
1-) Yasamanın faaliyet göstermeyişi halinde özgürlük kalmaz.[106]
2-) Yasama, iradesini Millet adına ve serbest değil de yürütme adına kullanırsa, yürütmenin etkisine girer. Haliyle bundan da hürriyetler(=özgürlükler) zarar görecektir. Çünkü, yasamanın yürütme ile fiilen ve/veya hukuken birleşmesi hürriyetleri işlevsizleştirebilecektir.
Ayrıca, Yasama ve yürütmenin birleşmesi, yürütmenin kanunun uygulanması bakımından denetimini ortadan kaldıracaktır. Çünkü, kanunu çıkaran ile uygulayanın aynı organ olması denetimsizliği ortaya çıkaracaktır. Ve bu durum, kanunların eşit uygulanmasından sapmalara da sebebiyet verebilecektir.[107]
3-) Yasamanın yargıyla veya yargının yürütme ile birleşmesi hallerinde de hürriyetlerden bahsedilemeyecektir.[108] Yargının yasama ile birleşmesi halinde, hukuka aykırı olarak çıkarılacak kanunların yargısal denetimi de işlevsizleşecektir. Yargının yürütmeyle birleşmesi halinde ise; kanunun uygulanmasından doğan uyuşmazlıkların çözümü işlevsizleşecektir.
Yargının her iki organdan herhangi birisiyle birleşmesi yargının siyasallaşmasından başka bir anlama da gelmeyecektir. Keza bunların birleştiği sonucuna varmayı gerektirecek görev ve/veya yetki karışımları da aynı sonucu doğurabilecektir.
Yalnız, Rousseau’dan esinlenerek de dikkat çekmek gerekir ki;
Kuvvetlerin birbirlerinden ayrılması, aralarında hiçbir münasebet bulunmadığı gibi bir sonuç da oluşturmamalıdır.[109]Çünkü,hakimiyet(=egemenlik) bölünemez bir bütündür. Bu sebeple bu kuvvetlerin, (görevleri ve yetkileri itibarıyla), aralarında (gereklilikle sınırlı bir) medeni işbirliği gerekir. Zaten Devletin bir unsuru olan egemenlik(=hakimiyet) tektir. Ve bu bütünlüğün sağlanması da, kuvvetlerin birbirleriyle diyalog ve işbirliğinde olmalarına bağlıdır. Dolayısıyla: “Anayasa toplumdaki gerçek kuvvetler muvazenesini aksettiriyorsa yürürlüktedir.”[110]
Duverger’e ait olan “Amerikan sistemi bir kişiye çok büyük yetkiler bağışladığı için korku vermektedir.”[111] söz, kuvvetlerin birbirleriyle dengelenmeyişlerinin antidemokratik rejime gidiş tehlikesi oluşturabileceğine dikkat çekmektedir.
2.2.2. Kuvvetler ayrılığının varlığı ve durumu bakımından Cumhurbaşkanlığı Sistemi
2.2.2.1. Anayasal hükümlere göre cumhurbaşkanlığı sistemi ve kuvvetler ayrılığı
Anayasal hükümlere yüzeysel ve teknik açıdan bakıldığında:
1-) Yürütme organının yani Cumhurbaşkanının tek başlı, parlamentodan bağımsız olduğu; ve yasama faaliyetlerine katılmadığı;
2-) Yürütmenin, yasamanın görevden düşürme yaptırımını içeren gensoru denetiminden muaf olduğu;
3-) Ve bu hal ve şartlar altında, “kuvvetler ayrılığının, eski dönemlere göre nispeten sertleşmiş olduğu görülmektedir.”[112]
Yeni Anayasal hükümler, lafzen Yasama ve Yürütme kuvvetlerinin kesin ayrılığını tesis etmeyi amaçlar görünmektedirler. Fakat uygulamada Anayasa, kuvvetler birliğine gidişe de elverişli bir içerik taşımaktadırlar.[113] Çünkü “Cumhurbaşkanı ya da yürütme, aynı zamanda yasama organında da hâkim çoğunluğu oluşturabilmek bakımından pek çok anayasal araç ve mekanizmaya sahip kılınmıştır.”[114] Halbuki, Başgil’e göre: bir kimsenin “şahsına bağlı emir ya da işareti ondan alan ve kanun yapmak için onun işaretine bakan bir parlâmento, asla demokratik olmaz.”[115]
İktidar kendisinde toplanan ya da yoğunlaşan kişi ya da grubun, bu gücü ve yetkileri açıkça ve dengeli olarak sınırlamak gerekir. Çünkü başka türlü, bu yetkileri insanlara hizmet etmeye yetecek sınırın ötesinde kullan(a)mayacağından emin olunamayacaktır.[116] Halbuki demokrasi, gücü; insan hakları, eşitlik ve adalet gereklerini yerine getirecek kadarla yetinecek şekilde sınırlandırma güvenceleri öngörmektedir. Ve bu sebeple, kazandığı endişeleri giderici karakter ve içeriğiyle anlamlı olmaktadır.
Kaldı ki: Cumhurbaşkanlığı sistemi, yukarıda da söylediğim gibi, TBMM’de çoğunluk desteğine sahip bir mantık üzerine kurulmuştur. Halbuki hayatın tüm alanlarının çoğunluk kararlarıyla düzenlenmesi, çoğulcu demokrasiye aykırı olacağı gerçeği gözardı edilemez. Zira, böylece, çoğulcu demokrasinin garanti altına almak istediği bireysel özgürlükler de aşınabilecek veya sona erebilecektir.[117] Çoğulculuğun vazgeçilmezlerinin en önde gelenlerinden birisi ise “kuvvetler ayrılığı”dır.
2.2.2.2. Hükümet sistemlerinin dönüşümleri ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi
Hükümet sistemleri uygulandıkları ülkelere göre bilhassa uygulamada farklılaşabilmektedirler. Bunda ülkenin siyasal şartları, kültürleri; Anayasal organların tavır ve mizaçları gibi etkenler rol oynamaktadır.[118] Örneğin parlamenter hükümet sistemlerinde devlet başkanıyla başbakanın ilişkilerinin uygulamadaki niteliğini, birisinin diğerine baskın mizacı değiştirebilecektir. Veya ülkedeki siyasal kültür ve geleneklerden dolayı sistem Anayasal hükümleri farklı şekilde yorumlayarak işletilebilmektedir. Yine örneğin, Duverger “yarı-başkanlık sistemi”ne ilişkin meşhur makalesinde: Avusturya, İrlanda ve İzlanda Anayasalarının devlet başkanını güçlendiren yarı-başkanlık modeli ikâme etmelerine rağmen; bu sistemlerin işleyişlerinde, genelde parlamenter sistemden bir sapma gözlenemediğini belirtmiştir.[119] Buna benzer husus kanaatimizce Cumhurbaşkanlığı sistemi için de söylenebilir.
Şöyle ki;
1-) Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin:
1a-) Cumhurbaşkanlığı Kabinesinin kararlarına uygun olarak çıkarılmaları;
1b-) -Yürütme konularında bile olsa- kanuna dayanmayan, ilk el bir Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin çıkarılamamasının usul ittihaz olunması; ya da;
1c-) Parlamentonun Cumhurbaşkanlığı Kabinesi üyelerini Anayasadaki usullerle denetlemesini etkili kılacak usullerin hayata geçirilmesi;
Oranında sistem, parlamenter sisteme bile dönüşebilecektir.
2-) Cumhurbaşkanlığı sisteminde Yürütmeyi Yasamada yeterli çoğunluğu desteklemeyişi halinde ise: Cumhurbaşkanı, halka verdiği vaad, politika ve programlarını uygulayamayışı sözkonusu olabilecektir. Bu bir bunalıma sebep olmaktan başka; sistem, ABD’den bile daha katı bir kuvvetler ayrılığına dönüşebilecektir.
Cumhurbaşkanlığı sisteminin bunalımsız, demokratik hukuk devleti ve adalete en uygun şekilde işleyebilmesi gereklidir. Ve amaç da bu olmalıdır. Her sistem gibi, bu sistemin antidemokratik rejime dönüşmesini de karşılıklı frenlerle kurulacak dengenin etkinliği/işlerliği engelleyecektir. Kabul etmek gerekir ki konu bir de siyasal kültür ve bilinçle ilgilidir. Bu açıdan ise, antidemokratik rejim tehlikesi, Anayasanın iyi, adil ve demokratik prensiplere uygun tatbikiyle aşılabilecektir. Nitekim Başgil’den[120] ilhamla denilebilir ki: Kanunların kıymeti, prensiplerine uygun olarak iyi tatbikleriyle artabilir. Dolayısıyla, kötü kanunlar bile iyi uygulandıkları nispette iyi sonuçlar verebilirler. Buna karşılık, iyi kanunlar da kötü uygulamalarla kötü bir hale dönüşmek talihsizliğinden kurtulamazlar.[121]
Tabii ki kanunların iyi uygulanması yetmez. Dolayısıyla hukuk güvenliği Anayasal ve yasal kural ve kaidelerin, keyfi yönetim engelleyen güvencelerle donanımı gerekir. Halbuki halihazırdaki Anayasal frenlerin kurduğu denge, sistemi otoriterleşmeye taşıyabilecek endişeleri giderici nitelikte değildir.[122]
2.3. Hukuk güvenliği ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi
2.3.1 Cumhurbaşkanlığı sistemi ve “hukuk güvenliği”
Hukuk güvenliği (yada hukuki güvenlik), kişilerin hukuka duydukları güveni anlatır. Burada sözkonusu olan “güven”; hak ve hürriyetlere haksız bir müdahalenin olmamasına dair bir güvendir. Daha açığı, kişilerin Devletin, toplumun veya diğer kişilerin, keyfi işlemlerle karşılaşmayacakları yönünde duydukları güvendir. Ancak fikrimce hukuk güvenliğinin bir unsuru daha vardır. Ki o da: hukuk kurallarının gerekli olmadığı halde sık sık değiştirilmemelerini ve istikrarlı uygulanmalarını sağlamaktır.[123]
Günümüzde, hukuki güvenlik fikri, etkisini hukukun üstünlüğü, anayasacılık ve sosyal devlet anlamında genişletmiştir. Dolayısıyla hukuki güvenlik fikri; bütün hukuk sistemine ilham veren bir ilke kimliğini taşımaktadır.[124]
Hukuk, kişisel güvenlik ve onur gibi çıkarları olduğu kadar, ekonomik çıkarları da güvence altına al(malıd)ır.[125] Bu açıdan dikkat çeken bir görüşe göre: “mevcut sistem kayırmacılığı teşvik, liyakati ve adaleti ihmal ettiği için, bu sistemde eşit rekabet koşullarında ekonomik çoğulculuğa ve yine eşit rekabet koşullarında politik çoğulculuğa yer yoktur. Bu yüzden bireysel girişimciliğin önü herkes için açık değildir.”[126]
Diğer taraftan, serbest piyasa ekonomisinin varlığı ise, hukuk hâkimiyetinin tesis edilmiş olmasına bağlıdır.[127] “Çünkü yatırım için önce güven ortamı gereki[r].”[128]Keza, siyasi istikrar ve sözleşmeye dayalı güvenlik önemlidir. Zira bu, ekonomik konuları planlama ve buna göre hayata geçirme güvencelerini destekler. Ve nihayetinde bu güvence, yatırım yapma isteklerini artırır.[129]
2.3.2. Cumhurbaşkanlığı Sisteminde hukuk güvenliğinin mevcudiyeti sorunu: hukuk güvenliğini aşındırıcı yönlerden Cumhurbaşkanlığı Sistemine ilişkin anayasa değişiklikleri
2.3.2.1. Cumhurbaşkanlığı Sistemine ilişkin değişiklikler bakımından
Yeni sistemde Cumhurbaşkanının kanuna dayanmadan ilk-el kararnameler çıkarabilmesi gibi hususlar hukuki güvenliği zayıflatmaktadır. Çünkü herhangi bir kararı tek kişinin, istediğinde alabilmesi; öngörülebilirlik ve erişilebilirlik şeklindeki hukuki güvenceleri aşındırabilecektir.[130] Bu anlamda öngörülebilirliğin ortadan kalkması ya da aşınması, hukuka güvensizlik oluşturabilecektir. Hukuka güvensizlik ise hukuk yönünden olduğu kadar; sosyal ekonomik ve diğer birçok konuda istikrarsızlıklar üretebilecektir.[131] Yürütmenin bu derece güçlü olduğu ve sadece Cumhurbaşkanı tarafından kullanıldığı sistemler ise “istikrarsızlığın en kötüsünü üretir[ler].”[132]
Bir de:
1-) Yürütmenin, Yasamaya ve Yargıya -yukarıdaki şekillerde muhtemel- etkisi sebebiyle, uygulamada fiili kuvvetler birliğinin ortaya çıkması;
2-) Ve bilhassa, meclis soruşturması usulünün imkânsız denecek kadar zorlaştırıcı oranlara bağlanmasının etkili denetimi etkisizleştirmesi;
Yoksulluk ve yolsuzluklarla etkili mücadeleyi de aynı oranda zayıflatabilecektir. Sistemde siyasal denetimlerden ve bilhassa meclisi soruşturmasından, adeta muafiyet sayabileceğimiz “garantiler”, başka sorunlar da çıkarabileceklerdir: Örneğin denetimlerdeki etkisizlikler, kayırmalar ve ülke kaynaklarının küçük kesimlerin şahsi çıkarlarına havale edilmesi endişesi doğurabilecektir. Nitekim, “uzun [tecrübeler göstermiştir] ki, merkeziyetçi yapılarda rüşvet, yolsuzluk ve usulsüzlük çok daha yaygın ve kolaydır.”[133]
Cumhurbaşkanlığı sisteminde Yürütmenin uzun zaman denge ve denetim konsepti olmadan görevde kalması, güven eksikliği oluşturabilecektir.[134] Bu durum ekonomik açıdan da olumsuzlukları doğurabilecektir. Demokrasileri, çoğunluğun ekonomik gidişata müdahale edebileceği gibi arazları taşıdığı noktasında eleştirmek mümkündür.[135] Oysa, yeni sistemde fazlasıyla güçlenmiş Cumhurbaşkanının ekonomiye tek başına yön verebilmesi sözkonusudur. Ve bu, demokrasilerdeki bu arazdan daha fazla risk oluşturabilecektir.
2.3.2.2. Anayasa değişikliklerinin kabul süreci ve ortamının Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin meşruiyetine etkisi
Anayasa değişikliğine dair 6771 sayılı kanun, maddelerinin yürürlüğe girmesi bakımından ayrı ayrı 3 tarih öngörmüştür. Bu sebeple, milletvekillerinin farklı konulara farklı oy verebilme imkânları olmamıştır. Bu kanun halk tarafından da bütün olarak oylanmış ve kabul edilmiştir.
Diğer bir hususu da belirtmek gerekir ki: Cumhurbaşkanlığı sistemine geçişi öngören Anayasa değişikliklerine dair 6771 sayılı Kanunu, gazi TBMM, FETÖ güçlerinin 15.07.2016’daki hain darbe girişimi[136] sonrası ilân edilen olağanüstü hal(=OHAL) döneminde kabul etmiştir. Bu kanunun halkoylaması da OHAL şartları altında ve ortamında yapılmıştır. Ancak, değişikliklerin, birçok olağanüstü hâl kanun hükmünde kararnamesinin de çıkarıldığı[137] OHAL’de yapılması eleştirilmiştir.[138]
Üstelik referandumda da bazı hukuksuzluklara dikkat çekilmiştir: Buna göre örneğin:
1-) Yüksek Seçim Kurulunun (=YSK’nın) mühürsüz oy pusulalarını geçerli sayan kararını da bir hukuksuzluk görmek mümkündür.[139] Hatta bu sebeple, referandumun “yoklukla malûl olduğu”nu, Selçuk,[140] “doğmayan halk oylaması” tabiriyle anlatmıştır. Yazarlara göre, referandum, sonucu mühürsüz oylar sayılarak ayrıştırılsaydı geçerli olacaktı. Ama bu imkânsızsa, referandumun yenilenmesi[141] gerektiğini dile getirmişlerdir.
2-) Demokrasilerde çoğulculuğu sağlayan en önemli araçlardan birisi düşünme ve bunu ifade hürriyetidir. İfadelerin endişesizce dile getiremediği hiçbir ortam demokrasiye uygun olamaz. İşte OHAL dönemlerinde farklı fikirlerin serbestçe ifade edilmesinin, kaygılardan dolayı işlevsizleşebileceği de malûmdur. Buna rağmen, OHAL’in oluşturduğu bu iklimde[142] yapılan Anayasa değişikliği ve referandumda tek taraflı propaganda[143] işlemiştir. Çünkü değişikliğe karşıt olanlar düşüncelerini muhtemelen çeşitli korku gibi endişelerle açıklayamamışlardır. Hatta, Üniversite ve bilim insanlarının da konuya ilişkin fikirlerini tam olarak açıkla(ya)madıkları[144] dikkat çekmiştir.
Halbuki Anayasal tadilâtları, düşüncelerin endişesiz ileri sürülebildiği, eşit propaganda fırsatının garanti edildiği ortamda yapmak gerekmektedir. Çünkü Anayasalar ve Anayasal tadilatlar toplumsal uzlaşı belgesidirler.[145] Bu uzlaşı da herkesin fikirlerini endişe duymadan belirteceği olağan dönemlerde oluştuğunda anlamlıdır.
Oysa, OHAL, yürütmenin hürriyetleri sınırlandırıcı (kolluk) yetkilerinin hürriyetler aleyhine genişlediği yönetim usulüdür. Yani, OHAL’de Yürütme, kararnamelerle, hürriyetleri, Anayasanın 13. maddesindeki garantilere uymadan kısıtlayabilir. Yalnız, Yürütmenin (ve idarenin), sınırlamada, Anayasanın 15. maddesindeki kayıtlara uyması; dolayısıyla da sınırlandırmayı durumun gerektirdiği ölçüde yapması gerekir.
Nihayetinde Anayasa değişikliklerinin, fikirlerin rahatça ileri sürülmemiş olabileceği bir OHAL ortamında kabulü sözkonusu olmuştur. Bu bağlamda değişikliklerin katılımcı usullerle yeterince tartışılmadan kabulü, çağdaş anayasa teorisiyle çelişmiştir.[146] Hal böyleyken ve “değişiklikleri üreten fiili taslak hazırlama süreçlerinin demokratik olmayan doğasına rağmen, değişiklikler demokratik ve meşru olarak tasvir edilmiştir.”[147]
2.4. Cumhurbaşkanlığı Sistemi ile TBMM’nin Yürütmeyi denetim yetkilerinde azalma
2.4.1. Genel Olarak
Cumhurbaşkanlığı sistemi, yasama ve yürütme arasındaki karşılıklı denetimle oluşan dengeyi ve etkin kontrol mekanizmalarını kaldırmıştır.[148] Ve Anayasa, Cumhurbaşkanını, -bu çalışmada belirttiğim gib- yasama ve yargıya etki edebilecek derecede güçlendirmiştir. Bu güçlendirme de, Cumhurbaşkanının yani Anayasa değişikliğinden evvelki güçlü yetkilerini daha da artırmak şeklinde olmuştur.
Yürütmenin güçlenmesi öyle boyuta varmıştır ki: Yasamada çoğunluk olan ve Yürütmeyi de destekleyen parti veya kesim, sonraki seçimlerde azınlığa düşebilir. Bu durumda, muhalefette kalan kalan bu parti(lerin) veya kesimin, bu sisteme taraftar olacaklarını düşünmek zor olacaktır.[149] Çünkü:
Cumhurbaşkanlığı sistemi, Cumhurbaşkanını, TBMM karşısında siyasal sorumluluktan tamamen muaf tutmuştur. Keza, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar da, Yasamanın “sözlü soru”yla[150] “gensoru” denetiminden muaftırlar. Böylece, “soru”nun TBMM Genel Kurulunda cevaplanması imkânı kalmamıştır. Zaten soruyu cevaplayanın milletvekilleri ile doğrudan diyaloğu usul açısından sözkonusu değildi. Bu sebeplerle, sözlü sorunun olması ve etkili bir usule bağlanması gerekir. Ve etkili usul de milletvekillerine, soruyu cevaplayana anlaşılmayan hususları sormak gibi bilgi edinme imkânı vermekle olur.[151]
Demek ki: Cumhurbaşkanlığı sistemi ile ilgili Anayasa değişiklikleri Cumhurbaşkanının siyasal sorumsuzluğunu muhafaza etmiştir. Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların siyasal sorumluluklarını ise evvelkine sisteme nazaran daha kısıtlamıştır. Dolayısıyla yeni sistem, TBMM’nin, Yürütme üzerindeki denetim işlevini ve etkinliğini azaltmıştır.[152]
Bu doğrultuda diğer noktaları da şöyle izah etmek mümkündür: TBMM’nin kabinenin teşekkülüne ya da devamına; veya kabine üyelerine güvenoyu vermesi, artık, sözkonusu değildir. Yani yeni sistem, Kabine ya da Kabine üyeleri üzerimde “Yasama güven(ces)i” usulünü kaldırmıştır.[153] Cumhurbaşkanlığı sisteminde, Cumhurbaşkanının kabine üyelerini denetimden, partisi veya seçmenlerinin TBMM’de üyeleri aracılığıyla muaf tutturması mümkündür.[154] Dolayısıyla, sistem sadece Anayasal hükümlerle değil, bu yöntemle de anılan muafiyetleri sağlamıştır.
2.4.2. Cumhurbaşkanlığı ve Milli Güvenlikten TBMM’ye Karşı Sorumluluk
Belirtmek gerekir ki: Anayasa değişiklikleri, milli güvenliğin sağlanmasından dolayı TBMM’ye Bakanlar Kurulunun sorumluğunu Cumhurbaşkanına vermiştir. (Anayasa madde: 117/2). Yalnız, Anayasa bu sorumluluğu; ne tür ve hangi yol, usul ve denetimlerle işletilebileceğini belirlememiştir. Halbuki, sorumluluğun kamu hukukunda denetimle anlamlı olacağı malumdur.
Öte yandan “milli güvenlik” Devletin her alanını ve her faaliyetini uzaktan ya da yakından ilgilendiren bir kapsama hitap eder.[155] Dolayısıyla, böylesine geniş kapsamlı bir sorumluluk, doğal olarak TBMM’nin denetimiyle anlamlı ve etkili olacaktır. Anayasa koyucu, TBMM’ye karşı böyle bir sorumluluğu öngördüğüne göre, bunu işlevsiz bırakmış olamaz. Çünkü Anayasa ve kanun koyucu abesle iştigal etmez. Dolayısıyla Anayasa koyucu, bu sorumluluğu hayata geçirecek yol ve yöntemleri öngörmemiştir denilemez.
Nitekim örneğin yabancı ülke silahlı kuvvetlerinin Ülkemizde geçici bir süre ile bulunmasına TBMM karar vermektedir. Demek ki Anayasa, gerekli gördüğü hususları açıklıkla düzenlemiştir. Ve Cumhurbaşkanını TBMM’ye karşı siyasal sorumluluktan tamamen muaf tutmuştur. Fakat bu sorumluluğu sadece Cumhurbaşkanı yardımcılarına ve bakanlara vermiştir. Bu sorumluluk gereğince TBMM, bunları; yazılı soru, meclis soruşturması, genel görüşme ve meclis araştırması yollarıyla denetleyebilir.
Görülüyor ki: milli güvenlik konusunda Cumhurbaşkanının TBMM’ye karşı sorumluluğunun, nasıl ve hangi usullerle işletileceğini (Ana)yasal hükümler düzenlememiştir. Yani Anayasa sadece yukarıdaki usulleri düzenlemekle yetinmiştir.
Şu halde, Anayasa, milli güvenliğin sağlanmasından TBMM’ye karşı Cumhurbaşkanını sorumlu tutmuştur. Ama bu, Cumhurbaşkanının karar ve talimatlarını uygulanmasından ya da uygulanacak olmasından doğacaktır. Dolayısıyla, bundan sorumluluk yukarıdaki biçimlerde, TBMM’ye karşı Cumhurbaşkanı dışındaki Kabine üyelerine ait olacaktır.
Yalnız, Meclis soruşturmasını bundan istisna tutmak gerekir. Çünkü Anayasa, Cumhurbaşkanının cezai sorumluluğu kabul etmiştir. Bunun işletilmesini de “Meclis Soruşturması” usulüne bağlamıştır. Dolaysıyla milli güvenliğin sağlanmasından TBMM’ye karşı Cumhurbaşkanının bizzat sorumluluğu, olsa olsa Meclis Soruşturması usulüyle işletilebilecektir.
2.4.3. Gensoru Denetimi Usulünün Kaldırılması
Yürütmenin yeni sistemde muaf tutulduğu gensoru kurumuna gelince: Bir kısım fikirlere göre, gensorunun parlamenter sistemde etkili bir denetim aracı[156] olmaktan zaten çıkmıştır. Çünkü yasamadaki hükümeti destekleyen çoğunluğun, bu yolu kullanmadıkları veya diğer üyeler kullandıkları halde engelledikleri görülmüştür. Bu durum, gensoruyu fiiliyatta etkisiz hale getirmiş olmaktadır.
Bu tespit çok haklı bir tespittir. Fakat gensoru, yasamanın yürütmeyi denetim vasıtalarındandır. Ve parlamenter sistemde, sonucu hükümeti ya da bakanı düşürebilme yaptırımı içeren tek denetim usulüdür. Yeni sistemde de gensorunun, bir bakanı ya da Cumhurbaşkanı yardımcısını sorgulayıcı niteliği bakımından etki gücü dikkatlerden kaçmamalıdır.
Bu güç yazılı soru, meclis araştırması veya genel görüşmeden yüksektir. Dolayısıyla gensorunun, sonucunda güvenoylamasına geçilmese ya da geçildiğinde güvensizlik oyları yeterli olmasa da gücü eksilmez. Çünkü gensoruda ilgili kabine üyesinin hangi sebeple düşürüleceği tartışmaya açılacak ve sorgulanabilmektedir. Güvenoylaması aşamasına geçmek mümkün olmadığında da genel görüşmeden daha etkili bir görüşmeden daha etkilidir. Çünkü, genel görüşme TBMM’nin bir konuda görüşme yapmasıyla kalmaktadır. Oysa gensoruda, güvensizlik önergesinin kabul edilip edilmeyeceği oylanmaktadır. Bunun genel görüşmeden etkili bir vasıta olmayacağı söylenemez. Bununla birlikte, güvensizlik önergesinin kabulü halinde ise zaten etki düzeyi tartışılamayacaktır.
Hal böyleyken, gensoru usulü yeni sistemde olmayışı, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanları TBMM’nin etkili denetiminden mahrum bırakmıştır. Şurası da bir gerçektir ki; soru, genel görüşme, meclis araştırması hatta meclis soruşturması usulleri, sadece bir durumun tespitini içermektedirler. Gensoru ise bu usullerden sonra söz konusu olan ve sonucu görevden düşürebilme yaptırımına bağlı denetim usulüdür. Dolayısıyla gensoru gibi bir denetim usulünün olmayışı, ciddi bir eksikliktir. Ve bu usulün eksikliği, Yürütmenin yaptırma bağlı denetimini kaldırmaktadır. Hatta, bu eksiklik, diğer denetim usullerini de etkisiz/işlevsiz hale getirmiştir.
2.4.4. Meclis Soruşturması
Yeni sistem Cumhurbaşkanının şahsi veya görev suçlarından dolayı yargılanabilmesini öngörmüştür. Böylece yeni sistem, esasen eski sistemde “vatana ihanet”le sınırlı cezai sorumluluk genişlemiştir. Hal böyle olsa da, yeni sistem “Meclis soruşturması” usulünü zorlaştırmıştır. Çünkü, TBMM’de Meclis soruşturması açmak, bunu görüşmek ve Yüce Divan’a sevk kabul sayılarını artırmıştır. Diğer bir anlatımla, Anayasa bu aşamaları TBMM üye tamsayısına göre çok yüksek orana bağlamıştır. Böylece sözkonusu denetimin yeni sistemde sağlayacağı dengeyi, Cumhurbaşkanı yararına bozmuştur. Bu durum, Cumhurbaşkanının teoride/hukuken mevcut cezai sorumluluğunun, fiili olarak neredeyse işletilemez hale geldiğini ifade etmektedir.
Bu sebeplerle Meclis soruşturmasında suçlama veya Yüce Divana sevk için gerekli sayının düşürülmesi faydalı olacaktır. Yani oranları/sayıları, makul oranlara çekmek daha doğru olsa gerektir. Makul oranın tespitinde ölçü, Cumhurbaşkanının yetki ve görevlerini meclisi soruşturması endişesi duymadan yerine getirebilmesi olmalıdır.
Aynı hususları, görev suçları için Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar için de söylemek mümkündür. Gerçi, gensoru ve meclis soruşturma usullerinin amaçları, sebepleri ve hedefleri farklıdır. Ama Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların gensorudan muafiyetlerini öngören sistemde, meclis soruşturması yolunun, daha makul, örneğin: başka bir yazıda dile getirdiğim[157] bir oranla kullanılabilir hale getirilmesine ihtiyaç daha fazla olsa gerektir.
2.4.5. Halkın Taleplerinin Devlete Taşımada Aşınmalar
Sonuçta TBMM’nin, milletvekiline aday gösterilme usulü ve yukarıda belirtilen bir kısım sorunlar sebebiyle etki ve yetkilerindeki aşınma olmuştur. Bu durum, “halkın taleplerinin devlete taşıyıcısı olan parlamentoların bir kıymeti[nin] kalma[dığı]”[158] yönünde sonuçlar doğurmuştur.
2.5. Kanunların çıkarılmasında Cumhurbaşkanlığı (daha doğrusu: Cumhurbaşkanı) tarafından kullanılabilecek “güçleştirici veto” yetkisi
Öncelikle belirtmek gerekir ki: Yeni sistem, Yasamanın tekelini, OHAL dışında da Yürütmeye ilk-el kararnameler çıkarma yetkisinin vermekle (madde: 104/17) birlikte; ve bunu sadece OHAL’e hasreden evvelki sisteme göre daha fazla çözmüştür.[159] Malum, yeni sistem, ilk-el düzenleme yetkisini, bu yazıda değinilen bazı konularda da vererek ayrıca genişletmiştir.
Hal böyleyken, yeni Anayasal sisteme, bir de “güçleştirici veto” usulü girmiştir: Buna göre; TBMM’nin alelâde çoğunluğuyla kabul ettiği kanunu, Cumhurbaşkanı veto edebilecektir. (Bütçe Kanunları bunun istisnasını teşkil ederler.) Cumhurbaşkanının veto ettiği kanunun aynen çıkarılması ise TBMM üye tam sayısının salt çoğunluğunun kabulüne bağlıdır. Cumhurbaşkanı kendisine 2. kez aynen kabul edilerek gelen kanunları Resmi Gazetede yayımlamaktan başka bir yetkiye sahip değildir.
Görülüyor ki, yeni sistemde, evvelce yer alan kanunların TBMM’ye iadesi şeklindeki geciktirici veto usulü kalkmıştır. Ve yerini, TBMM’de daha fazla sayıyla kabul anlamında “güçleştirici veto”ya bırakmış olmaktadır. Bu şekildeki güçleştirici bir veto[160] Cumhurbaşkanını, bir anlamda kanun yapım sürecinin son aşaması haline getirebilecektir.[161]
Daha açık bir ifadeyle: Bu yetki Cumhurbaşkanını, kanunların hazırlanması ve kabulünde daha etkili[162] kılabilecektir. Bu bağlamda- yürütme organını bir anlamda yasama faaliyetine katan bir sonuç da doğurabilecektir.[163] Hatta güçleştirici veto yetkisi, istediği kanunların çıkarılması konusunda TBMM’yle pazarlık yapabilme imkanı verebilecektir.
2.5. Cumhurbaşkanlığı sistemi ve bütçe kanun teklifinin reddinin sonuçları
2.5.1. Bütçenin ve Geçici Bütçenin Reddi
TBMM’nin bütçeyi reddetmesi ve geçici bütçe kanunun da çıkarılamamış olması, bir evvelki yılın bütçesini yeniden değerleme oranları ile artırarak uygulamayı gerektirecektir. Böyle bir usul, Yasamayı bütçe hakkı yönünden de evvelki düzeye nazaran etkisizleştirmiş olmaktadır. Konuya ilişkin aksi ya da farklı yorumlar yapmak mümkündür.[164] Hatta, bir kısım görüşlerde bu durum, “bütçe hakkını, TBMM’nin elinden almak” olarak nitelendirilmiştir.[165]
Malumdur ki; yeni sistemde bütçenin reddi, harcamalara ve gelirleri toplamaya izin vermemek anlamına gelmektedir. Bu hal, bütçenin reddi halinde, Devlet hayatında tıkanma olmaması için, dengeli bir formüle yönelmeyi gerektirmektedir.
Diğer taraftan, halihazırdaki Anayasa, bütçede yer almayan alanlarda harcama ve gelir toplama imkânı vermez. Dolayısıyla, yeni sistemde de bütçesi kabul edilmeyen Yürütme:
1-) Bir önceki yılın yeniden değerleme oranlarından daha fazla mali kaynağa sahip olmak;
2-) Ya da değerlemeye esas alınan bütçe kanunda tanımlanmamış kamu hizmet ve görevlerini yapmak;
İstemesi için ayrı bir yasal düzenleme gerekecektir. Ve Yürütme bunun içinde TBMM ile uzlaşı formülleri arayacaktır.[166]
Parlamenter sistemde, bütçenin reddi, bir noktada hükümetin düşürülmesi yolunu açan bir usul olarak görülmüştür. Ama halizhazırda olduğu gibi, evvelce de, bütçenin reddinin, hükümeti düşüreceğini öngören bir Anayasal hüküm yoktu.
Cumhurbaşkanlığı sisteminde yasama ve yürütme ancak seçimlerle değiştirilebilir; ki başka bir usul mümkün değildir. Örneğin Cumhurbaşkanlığı sisteminde bütçenin reddi, Yürütmenin görevden düşürmeye sebep olamaz.
Bu sebeplerle, yeni sistemde Cumhurbaşkanının güçlendirilmesi mantığına uygun şekilde, dengeli bir formül arayışı gerekmiştir. Dolayısıyla, Cumhurbaşkanı, reddedilen bütçeyi önceki yıl bütçesindeki rakamları yeniden değerleme oranlarını ekleyerek uygulayabilecektir.
Yarı Başkanlık sisteminin hayat sürdüğü Fransa’da benzer bir usul mevcuttur. Fransa’da bütçenin 70 gün içinde yürürlüğe girmemesi, hükümete bütçe kanun teklifini yürütme yetkisi vermektedir. Ki hükümetin bu yönde bir kararname çıkarması gerekir.[167]
Ayrıca bir hususu ihsasen vurgulamak gerekir. Şöyle ki: yeni Anayasal hükümler, fikrimce[168] bütçenin reddi halinde sadece 1 kez, yeniden değerleme oranıyla artırılan bir önceki yıl bütçesini uygulamaya imkan vermektedir. Çünkü, Anayasal ifadelerden, 2. yılda da reddedilen bütçe için bu yolu kullanmaya cevaz vermediğini anlamaktayız.
İşte sorun da Anayasal hükümlerin bu konuyu netleştirici şekilde düzenlenmeyişinde toplanmaktadır. Nitekim, bütçeyi sürekli olarak kararnamelerle uygulanması, bütçe hakkını kısıtlayıcı mahiyeti itibarıyla “‘demokratik devlet’ ilkesi”ne aykırı düşer. Dolayısıyla Anayasadaki belirsizlikleri bu hususlar nazara alınarak açıklığa kavuşturmak gerekir.
Konuya ilişkin bir başka husus da, bütçenin bu değerlemenin oranında artırımla uygulanabilmesini Anayasanın 166/4. maddesinin, geçici bütçe kanununun da çıkarılamayışına bağlamasıdır.[169] Geçici bütçe kanunun çıkarılmasının ya da çıkarılmamasının uzun zaman gecikmesi ihtimal dairesindedir. Zira örneğin komisyonların teklifi görüşmeden sürüncemede bırakmaları mümkün ve muhtemeldir. Komisyonda Başkanlığa gelen Teklifin gündeme alınmaması da zamanı bir hayli uzatabilir. Anılan 166/4. madde, geçici bütçe teklifi kabul veya ret olarak sonuçlanmadığı için, harcama ve gelir toplamaya engel olacaktır. İşte bu durumun sebebiyet vereceği tıkanıklık ve bunalımların önüne, çözümleyici düzenlemelerle geçmek gerekir.
2.5.2. “Geçici” ve “ek bütçe” kanun tekliflerinde yetki tekeli sorunu
Bilhassa ek ya da geçici bütçenin reddi konularında da bir başka yazımda[170] tafsilatıyla açıkladığım sorunlar yaşanabilecektir. Şöyle ki:
Malum, Anayasada bütçenin ve geçici bütçeye ilişkin kanun teklifini Cumhurbaşkanının yapacağına dair bir hüküm yoktur.
Bu teklifleri Cumhurbaşkanı yapabilmektedir. Örneğin 2022 yılı ek bütçe kanun teklifini[171] TBMM’ye Cumhurbaşkanı sunmuştur. Buna karşılık Anayasal hükümler ek ve geçici bütçe tekliflerini TBMM üyelerinin yapmasını engelleyen bir hüküm koymamıştır. Hatta Anayasa kanun teklif etme yetkisini, bütçe kanunu hariç milletvekillerine vermiştir. Bu durumda ek ve geçici bütçeyi sadece milletvekillerinin teklif edebilecekleri düşüncesi her zaman geçerli olabilecektir.[172]
Cumhurbaşkanının bütçe kanun teklifini reddeden milletvekillerinin, örneğin, gelir azaltıcı, gider artırıcı teklifi kanunlaştırmaları daima mümkündür. Bu durum, Cumhurbaşkanın gelir toplama yetkileri ve harcamaları kısıtlanmış olacaktır. Böyle bir sonuç, kamu hizmet ve görevlerinin aksamaları anlamına gelmektedir.
Tüm bu durumlar, Ülkede bir Anayasal hükümlerin belirsizliğinden kaynaklanan bunalım da oluşturabilecektir.[173] Bu bunalımlar da tereddüt ve sorun noktalarını çözen Anayasal düzenlemeler gerektirecektir.
3. Cumhurbaşkanlığı Sisteminde Yürütmeye İlişkin Konularda Asli ve İlk-El Düzenleme Yetkileri
3.1. Milli egemenlik ve yasama teorileri açısından Cumhurbaşkanlığı Sistemi
3.1.1. Yürütmenin düzenleme yetkisi bakımından
Yasama organı, demokrasilerde, halk adına karar verme tekeline sahip olması gereken; ve bu kapsamda halk iradesiyle oluşan ve halkı temsil eden organdır.[174] Milleti ilgilendiren her türlü kararın ilk-el olarak Millet tarafından alınması Milli hakimiyet prensibinin gereğidir. Bu durum, demokrasilerde, Yürütmenin:
1-) Kanuna dayanmadan;
2-) Veya Anayasanın kanunla düzenlenmesini açıkça öngörmediği konularda kanunun koyduğu genel bir çerçeve olmadan;[175]
Düzenleyici işlem yapamayacağı anlamına gelmektedir.[176]
Evvelki sistemde “Yürütme alanına ilişkin yetkiler” de Yasamanın ilk-el düzenleme tekelindeydi. Ve Bakanlar Kurulu, TBMM’nin çıkaracağı bir kanuna dayanmadan düzenleme yetkisini kullanamazdı.
Yeni Anayasal düzen ise, “yürütme alanındaki düzenlemeler”in ilk-el kararnamelerle Cumhurbaşkanınca yapılabilmesini mümkün kılmıştır:[177] Anayasa, ayrıca, özgün bir kısım hükümlerinde (104/19., 106/son., 108/son., 108/son. ve 123/son. maddeler), de bir kısım kamusal kuruluşların Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi “kurulabilmeleri”ni ve görevlendirilebilmelerini öngörmüştür. Ki bu yetkileri Yürütme, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkararak kullanabilecektir.
Yeni Anayasal düzenlemeler, bu bakımdan, Yürütme organına “Yasama yetkisi” vermek anlamına gelmektedirler.[178] Diğer bir anlatımla Anayasa, Yürütmenin Yasama yetkisi kullanmasına imkân vermiş olmaktadır.[179]
3.1.2. İlk-el kamu hizmeti ve görevlerini düzenleme yetkisi bakımından
Kamusal kuruluşlara ilk kez verilecek kamu hizmet ve görevlerinin, kanunla konulması Milli egemenlik ilkesinin gereğidir. Çünkü bir konuda çıkacak kanun, o konuda milli iradenin düzenlemesi demektir. Ki ilk-el her türlü görev ve hizmetin düzenlenmesi de ancak milli iradenin yetkisi(nde)dir.
Hal böyle olması gerekirken, Anayasal hükümler, yukarıda değinilen düzenlemeleri ilk-el Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin yapabilmesine izin vermiştir. Burada “kurmak” teşkilatlandırmaktır.[180] Bu yönden Anayasal hükümler, Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin kurduğu kuruluşların görevlerini de Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin belirlemesi imkânı vermektedir. Nitekim, AYM, Anayasanın 106/son. maddesinin verdiği yetkiyle Cumhurbaşkanının, Bakanlıkların görevlerinin belirleyebilmesinin, Anayasanın 104. ve 123/son. maddesiyle bağlantılı görmüş ve aykırı olmadığına karar vermiştir.[181]
Ancak bu izahat ilk-el kamu hizmetleri ve görevleri yönünden kanaatimce geçerli olamaz. Çünkü, kanaatimce “‘ilk-el’ kamu hizmetleri ve görevleri”nin Anayasanın 123/1. maddesi gereğince, kanunla düzenlenmeleri gerekir. Ki, Anayasanın 123/son. maddesine bu tekeli kaldırıcı bir anlam vermek mümkün değildir. Zira Anayasal hükümler eşit etki ve değerdedirler; ve ayrıca, birbirlerini zımnen kaldıramayacak şekilde yorumlanırlar.[182]
Dolayısıyla, aksi hal, Anayasanın, kamu hizmet ve görevlerinin, (ilk-el olarak) kanunla konulması tekeli öngören 123/1. maddesini zımnen kaldırmış olacaktır. Ve böylece Bakanlıklara verilecek yeni “görevlerin Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle ilk-el olarak “ihdas edebilmesi” yolu da açılacaktır.
Gerçi yeni sistemde TBMM üyeleri gibi, Cumhurbaşkanını da halk doğrudan seçmektedir. Ama bu, halkın, milli irade adına karar almak yetkisini TBMM verdiği gerçeğini değiştirmez. Keza halk yürütmeyi de sadece bu görev ve yetki ile sınırlı olarak seçmiştir; seçmektedir. Dolayısıyla seçmenlerin Cumhurbaşkanına sadece yürütme yetkisini verdiği gerçektir. Ayrıca, yasama kanun yapar, yürütme de bunu uygular.[183]
Şu halde söylemek gerekir ki: ilk-el kamu hizmet ve görevlerinin mutlaka kanunla konulmaları veya kanuna dayanmaları gerekir.[184] Dolayısıyla Cumhurbaşkanı bir kamusal faaliyet ya da görevi ilk-el olarak ihdas edemez. Aksi hal, hukuk devleti, hukuki güvenlik ve Milli egemenlik ilkelerine aykırı olacağına işaret etmektedir.[185]
Devlet ve idare adına para harcama yetkisini “bütçe kanunu” verir. Bu durum, harcamalara konu olacak kamu hizmetleri ve görevlerini de kanunun düzenlemesini gerektirmektedir.[186]
Gerçekten bir olgu “kamu görevi” olarak tanımlanmadıkça ona “kamu görev” denemez. Yani belirsiz, soyut kapsamlara veya faaliyetlere “kamu görevi” denemeyecektir. Fakat bunların “kamu hizmeti”ne veya “kamu görevi”e dönüşmeleri, ilk-el bir işlem tesisiyle mümkün olabilir. Dolayısıyla bu ilk-el işlem Milli Egemenlik ilkesi gereğince kanunla gerçekleştirilir.
Şurası da gözden uzak tutulmamalıdır ki: Devlet tüzel kişiliğinin hukuksal bütünlüğü içinde görülen konuların ilk-el Cumhurbaşkanlığı Kararnameleriyle düzenlenebilmeleri de Anayasaya aykırıdır. Çünkü, Devletimiz bir Cumhuriyettir ve buna ilişkin düzenlemeler Yasama ve Yargıyı da ilgilendirir. Doplaısıyla bu tür işlemler yürütmenin üstünde yer alırlar.
Hatta böyle bir düzenleme, Millet adına kanun çıkarma ve karar alma yetkisinin yegâne sahibinin yasama olması ilkesine aykırılık taşımaktadır. Bu noktada Bakanlıkların da Devlet tüzel kişiliğinin ayrılmaz; bütünleyici parçalarıdırlar. Bu sebeple Bakanlıkların kurulmasının ilk-el Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine bırakılmasına ilişkin olan Anayasanın 106/son. maddesi kanaatimce isabetli değildir. Ve bu sebeple düzenlemelerini kanuna bırakmak yerindedir.[187]
Bu söylediklerime aykırı hususların, Cumhuriyet ve Milli Egemenlik ilkeleri gereğince yeniden düzenlenmeleri gerekir. Bu düzenlemeyi de fikrimce idari teşkilat kurma ve görevlendirme işlemlerini tümüyle kanuna bırakmak gerekir. Eğer bir istisna öngörmek gerekirse, evvelce olduğu gibi bu sadece, Cumhurbaşkanlığının Teşkilatlanması olabilecektir. Hatta bu yetkiyi, Duran’ın[188] evvelki hükümler için söylediği “özerk düzenleme yetkisi” kapsamında düzenlemek de mümkündür.
3.2. Kişisel durum ve güvencelere etkisi açısından cumhurbaşkanlığı kararnameleri ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi
Malumdur ki, Cumhurbaşkanlığı sisteminde Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini tek başına çıkarır. Hatta, bu konuda Anayasal konular çerçevesinde takdir yetkisi de Cumhurbaşkanınındır. Dolayısıyla, Cumhurbaşkanı bir konuda beklenmedik bir anda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarabilir. Nihayetinde böyle bir kararnameyle örneğin yeni bir düzenleme yapabilir ya da bir kamu görevlisini görevden alabilir. Bu durum, Cumhurbaşkanının her an kararname çıkarabileceği gibi bir toplumsal dikkat ve endişeyi tevlit edebilecektir.
Bir kere, kamu görevlilerinde her an bu şekilde görevden alınma gibi endişe, kamu hizmetlerini ve görevleri olumsuz etkileyecektir. Böyle bir durum memurları kamu hizmetlerinin/görevlerinin ilkelerini değil; görevde kalabilmelerinin gereklerini gözetmeye yöneltebilecektir. Veya “böyle bir yönelim evvelden de olabilirdi, veya vardı” denirse; bu yönelimi, daha da artırabilecektir.
Kaldı ki böyle bir uygulamanın bizatihi kendisi, memur güvenliğine, (dolayısıyla da hukuki güvenliğe) aykırıdır.[189] Halbuki, evvelki sistemde yüksek yöneticiler Bakanlar Kurulu Kararnamesi veya müşterek kararnameyle atanmaktaydılar. Bu usul ise, ortak sorumluluk ve birden fazla imza dolayısıyla, memur güvenliğine de daha uygunluk içermekteydi. Tecrübelerimiz itibarıyla, evvelce Başbakanın isteği bir kararnameyi bakanların imzalamama gibi bir şansı yoktu da denilemez. Yani bu yöntemin şimdikine nazaran tartışmasız daha güvenceli olduğu açıktır.
Bunlardan başka:
Yukarıda değindiğimiz gibi: Yeni sistem yürütmeyle ilgili alan ve konularda Yürütmeye ilk-el ve asli düzenleme yetkisi vermiştir. (Anayasa, madde: 104/17). Yine yukarıda değindiğimiz üzere: Anayasanın, ayrıca 104/9., 106/son. 108/son ve 118/son maddeleri, düzenledikleri konularda Yürütmeye Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri çıkarma yetkisi vermiştir. Tabii ki kamu tüzel kişiliklerini Anayasaya göre (madde: 123/son) kanundan başka, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri de kurabileceklerdir. Tüm bunlar Anayasada yer alan ve yürütmeyi otoriterleşmeye sevk edebilecek derecede güçlendirici riskler taşımaktadır.
Nitekim Yürütmeye özerk düzenleme yetkisi veren Fransız Anayasal düzeni de eleştirilere uğramıştır: Ve eleştirilerin dayanağını, yürütmenin, kuvvetler ayrılığına aykırı; ve hürriyetleri tehdit edecek şekilde “otoriterleşme riski taşıması” oluşturmuştur.[190]
Diğer taraftan Cumhurbaşkanlığı sisteminde:
1-) İlk-el Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin kanuna aykırılıkları halinde kanun uygulanacaktır.
Dolayısıyla bu durumda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi “hükümsüz” kalacak (Anayasa m. 104/17 son cümle) ve kanun hükümleri uygulanacaktır. Anayasa değişikliği teklifindeki “hükümsüz kalacakları” ifadesi gerekçede yer almamıştır. Gerekçede kararname çıkarma yetkisiyle, yürütmenin ihtiyacını gidermesi amaçlanmıştır. Anayasa Komisyonu da, teklifi aynen kabul etmiştir. Nitekim bu husus, Komisyonun düzenlemesinde teklifin 8. maddesi olarak yer almıştır.
Buradaki “hükümsüzlük”ü geçmişe yürür olarak yorumlamamak lazımdır. Çünkü Anayasa (m. 104/17, 4. cümle) Kanun ve kararname arasında farklılık halinde kanunun uygulanmasını öngörmüştür.
Bu sebeple hükümsüzlüğü özel hukuktaki geçmişe de yürüyen şekilde görmemek lazımdır. Ama Anayasa koyucunun yasal hükmü böyle bir tartışmaya meydan vermeyecek şekilde düzenlemesi daha uygun olurdu.
2-) Veya bunları AYM (vereceği kararla) iptal edebilecektir.
Bu iki seçenek de, kalkan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri hükümleri, yukarıdaki sebeplerle ve Anayasanın 104/17. ve 153/5. maddeleri gereğince yürütülemeyecektir. Ayrıca, bunlar iptal edilmeden ya da kaldırılmadan evvel, bunlara dayanarak tesis edilen bire(yse)l işlemler, hürriyetleri ihlâl ediyor da olsalar, varlıklarını kaybetmemiş; geçerliliklerini devam ettirmiş olabileceklerdir.
Yalnız, özellikle vurgulamak gerekir ki, Anayasaya açık aykırılık sebebiyle yok hükümde görebileceğimiz işlemler geçerliliklerini baştan itibaren kaybetmişlerdir. Dolayısıyla Anayasaya açık aykırı ve/veya Anayasal hükümleri zımnen kaldıran Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin başlangıçtan itibaren yok sayılmaları gerekecektir. Bu şekildeki bir Kararname ya da işlemin, iptali ya da ilgası(=kaldırılması) fikrimce, geçmişe yürüye(bile)cektir.
Örneğin Anayasaya açık Aykırı olduğu halde, “siyasal yönden yerinden yönetim” şeklinde kamu tüzel kişisi kurulamaz. Kurulacak olursa buna ilişkin kanun ya da Cumhurbaşkanlığı kararnamesini örneğin AYM, haliyle iptal edecektir; etmelidir. İşte bu noktada “iptal kararı”ndan önce teşkilatlandırılan söz konusu kuruluş, kaldırılacaktır. Çünkü aksi hal Anayasaya aykırı bir kuruluşun Anayasaya rağmen devam etmesi olacaktır. Ve bu da o kuruluşu Anayasa düzeyine getirmek sonucunu doğuracaktır. Ki böyle bir halin, Anayasa tarafından da; “Türk Milleti”miz tarafından da kabulü mümkün değildir.
3.3. Anayasal hükümlerde “kanunla düzenleme” şartı ve cumhurbaşkanlığı kararnameleri
3.3.1. Yürütmenin münhasır düzenleme alanı ve yetkisi
Anayasanın yürütmeye, ilk-el kararnameler çıkarabilme imkânı veren hükümleri “mahfuz bir düzenleme alanı” oluşturduğu iddialarına müsaittirler.
Ancak, 6771 sayılı Kanunun kabulüyle, halkın onaylaması sürecinde bu Değişikliklerin lehindeki tüm görüş ve beyanlar: Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin hiçbirisinin kanuna aykırı olamayacakları belirtmişlerdir. Ayrıca, kanunla düzenlenen ya da düzenlenecek konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin çıkarılamayacakları; çıkarılan Kararnamelerin de kalkmış olacaklarını vurgulamışlardır. Bu yorum, aslında Anayasanın Milli egemenlik ve hukuk devleti ilkelerine de daha uygundur.
Anayasa Mahkemesinin kararları da bu yöndedir. Fakat bu bakış açılarının değişmesi ihtimali her zaman söz konusu olabilecektir. Çünkü Anayasal hükümler ortadadır; ve anılan yetkilerin “münhasır düzenleme” imkânı verir şekilde yorumlanmaya müsaittirler. Örneğin, AYM’nin bile, Anayasal hükümleri sonraları farklı yorumlayıp yürütmeye mahfuz alan tanıyıcı kararlar verebilmesi muhtemeldir/mümkündür.[191]
Bu arada, anılan yetkileri “mahfuz düzenleme” niteliğinde görmek, Anayasanın Milli egemenlik ilkesini ihlal edebileceklerdir. Hal böyle olsa da ortadaki farklı yorumlamaya elverişlilikler bu konuda her zaman risk olarak kalabilecektir. Üstelik Anayasal dayanağı olan konuları Millet, Anayasa koyucu kimliğiyle vermiştir denerek Milli egemenlik ilkesine aykırılık iddiası da işlevsizleştirilebilecektir.
Şu halde; Yürütmeye ilk-el düzenleme yetkisi veren hükümleri yukarıda söylediğim gibi kanun tekeline bırakmak en uygunudur. Bu olmazsa Anayasada bu yetkilerin münhasır düzenleme alanı teşkil etmeyeceklerini netleştiren hükümler konması isabetli olacaktır.
3.3.2. Cumhurbaşkanlığı sisteminde Yasamanın münhasır düzenleme yetkisi
Cumhurbaşkanlığı sistemi, Anayasada kanunla düzenleneceği belirtilen konular Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenemeyecektir. Bir AYM kararında da yer aldığı[192] şekliyle, Anayasanın kanunla düzenlenmesini istediği konuları Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi düzenleyemez.
Anayasanın bu konudaki 104/17. maddesi tevili ya da farklı yorumu yapılamayacak kadar açık bir hükümdür. Diğer taraftan Anayasa birçok maddesinde konu ettiği düzenlemeleri kanuna bırakmıştır. Dolayısıyla Cumhurbaşkanı Kararnameleri Anayasada kanuna bırakılan konuları kesinlikle düzenleyemez.
Evvelki dönemde buna benzer bir konuda tartışmalar dikkat çekmişti. Yani o dönemde düzenlemesi Anayasada kanuna bırakılan konularda KHK çıkarabilmek tartışma konusu olmuştu. AYM ise, bu konuların da KHK ile düzenlenebileceğine hükmetmişti.[193] Ama bütçe ya da uluslararası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulan konuları KHK düzenleyemeyecekti.
Yalnız, Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi istenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağı (madde. 104/17) hükmü, evvelki dönemde yoktu. Bu hüküm Anayasaya sonradan, yeni Anayasa değişiklikleriyle girmiştir. Böylece yeni hükümdeki açıklık tereddütleri ve sorunları da çözmüştür.
Fakat yukarıda değindiğim gibi, bu tür sorunların önceden de yaşandığı gerçeği ortadadır. Bu sebeple Anayasanın münhasır kanun alanı öngören hükmünün amacına uygun uygulanmasına hassasiyet göstermek gerekmektedir. Bu da anılan konuların aksi yorumlara itibar etmeden, kanunla düzenlemeye özen göstermek şeklinde olmalıdır.
3.3.3. Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle ilk-el düzenlenebilecek konular
Meselenin bir başka yönü de Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenecek konuların içeriğine ilişkindir:
1-) İlk-el Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri çıkarılmasının yürütme ile ilgili konularla sınırlandırılmasındaki (madde. 104/17) genişlik ve belirsizlik önemli bir eleştiriye[194] sebebiyet vermektedir. Anılan hükmün düzenleniş şekli itibarıyla, “yürütmenin türevsel işlemleri”ni kapsadığı, tutarlı bir yorum olmaktadır. Bu anlamda madde, yürütmenin sadece kanuna dayanarak düzenleme yapabilmesini öngörmektedir.
2-) Buna karşıt düşünce, Anayasanın 104/17. maddesindeki usullerin, tüm Cumhurbaşkanlığı kararnameleri için geçerli olacağı[195] yönündedir. Fakat, anılan 104/17. maddenin tek paragraf olması sebebiyle, Anayasanın konuları hemen aşağıda belirtilen 104/9., 106/son., 108/son ve 118/son. maddelerine teşmil edilemeyeceği görüşleri de, her zaman makul, kendi içinde haklı ve tutarlı olabilecektir.
Bu arada belirtmelidir ki, yürütmenin her işlemi idari nitelikli değildir. Bu sebeple, Cumhurbaşkanın yürütmeye ilişkin konulardaki ilk-el kararnameleri aslında idari nitelikli, bir işlem olamazlar.[196] Anayasanın bu yönden 104/17. maddesi dışında kalan işlemler de: {üst kademe yöneticilerini atamak ve atama kriterlerini belirlemek (m. 104/9); Bakanlıkları kurmak, kaldırmak ve görevlerini belirlemek(m. 106/son); Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğini teşkilatlandırmak ve görevlerini belirlemek(m. 118/son); kamu tüzel kişiliklerini kurabilmek(m. 123/son) ve Devlet Denetleme Kurulunun işleyişini ve görevlerini belirlemektir (m. 108/son)}. Bunlar da, Yürütmenin yüksek yönetim işleri diyebileceğimiz ve idare hukukuna konu olmayacak işlemleridir.
Bu sebeple, Anayasanın 104/17. maddesinin türevsel düzenleme yetkisini belirtecek netliğe kavuşmalıdır. İlk-el tüm işlemler kanun konusu olmalıdır. Şayet bu öneri kabul görmeyecekse, bu konu açısından daha açık bir düzenleme yapmak isabetlidir. Bu düzenleme de anılan 104/17. madde, diğer, ilk-el düzenleme yetkilerine uygulanabilmesini bu yolda açık bir hükümle düzenlemek gerekir. Bu düzenleme bakımından ihtiyacı; örneğin, 104/17. maddeye: “bu fıkra hükümleri, Anayasanın ilk-el Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilmesine ilişkin diğer hükümleri için de geçerlidir.” şeklinde bir ekleme karşılayabilir.
Gerçi Cumhurbaşkanlığı sistemi yürütmeye kararname çıkarma yetkisi vermekle, sistemin sağlıklı işletilmesini amaçlamış olabilir. Bu tespit veya düşünce[197] makul ve tutarlıdır. Halbuki yukarıda özellikle değinilen hususu özellikle/ısrarla tekrar etmek gerekir ki: Bir konuda ilk-el düzenleme yetkisini Yürütmeye vermek herşeyden önce, Milli Egemenlik ilkesine aykırıdır.
Milli egemenlik ilkesi Anayasada yer almakta ve ayrıca demokrasinin vazgeçilmezi niteliğini taşımaktadır. Bu bağlamda ilk-el düzenleme yetkisine aynı konularda Yasamanın da sahip olması durumu değiştirmez. Bu aykırılık, Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin kanunla kaldırılabileceği[198] gerekçesiyle kalkmaz. Çünkü, yasamanın ilk-el yetkilere sahip oluşu, bu yetkiyi yasamada tutmakla anlamlı olur.[199] Kaldı ki, örneğin bütçe hakkı milletin ve millet adına yasamanın hakkıdır. Bu sebeple harcaması Bütçe kanununa dayandırılamayan bir konuda ilk-el bir işlem tesis etmek zaten mümkün olamaz. Ama bundan önemlisi; bunun, yasamanın ilk-el tüm kararları alma yetkisinin Yasamada olması gerektiğine işaret edişidir. Zira bütçe kanunu bir şart işlemdir.[200] Ve yıllık yapılması gereken tüm işleri, harcama ve finans kaynaklarıyla göstermektedir. Dolayısıyla da bu konularda yürütmeyi yetkilendirmiş olmaktadır.
Bu sebeplerle, Anayasanın yürütmeye ilk-el kararname yetkisi verilen konularda da yasamanın düzenlemelerine dayanması en uygunudur. Ve dolayısıyla Anayasal hükümlerin bu yönde değiştirilmesi Milli egemenlik ilkesine çok daha uygun olacaktır.
3.4. Kamu tüzel kişiliklerinin cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle kurulabilmesi açısından Cumhurbaşkanlığı Sistemi
Cumhurbaşkanlığı sistemini getiren Anayasal hükümlere göre; kamu tüzel kişiliğini, kanundan başka, Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri de kurabilir:[201] Çünkü, kanunun verdiği yetkiye dayanarak kamu tüzel kişiliği kurulması yolu, yeni Anayasal sistemde, kapanmıştır.[202] Ki AYM, bir kararında da bu hususu vurgulamıştır.[203]
Kamu tüzel kişilerini, Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle “kurmak”; doğaldır ki, “teşkilatlandırma” ve “görevlendirmeyi” kapsar. Ancak, yukarıda belirttiğimiz sebeplerle, görevlendirmeye konu olacak ilk-el kamu hizmet ve görevleri ancak kanunla düzenlenebilir.
Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, Anayasadaki üniter Devlet ilkesini etkisizleştirici, zayıflatıcı veya işlevsizleştirici nitelikte olmamalıdır.[204] Fakat buradaki endişe noktalarından birisi tam da buradadır: Yani kamu tüzel kişilikleri yoluyla, siyasal özerklikler oluşturulmasının amaçlanması ihtimalidir.[205] Ki bu tür oluşumlar Cumhuriyetimizin temel ruh ve felsefesinde somutlaşan üniter devlet anlayışıyla bağdaşmaz.
Dolayısıyla siyasal özerklik tanıyan düzenlemelerin hiçbirisinin Anayasaya uygun olacağını söylemek mümkün değildir. Ve bunda hiçbir tereddüt yoktur; ve olamaz. Ayrıca, kamu tüzel kişileri üzerindeki vesayet denetimini bu sonuçlayacak şekilde etkisizleştirici usuller de Anayasaya aykırıdır. Ki bunda da tereddüt olamaz.
Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin, TBMM İç Tüzüklerinin ve halen yürürlükten kalkmamış KHK’lkarın yargısal denetimini AYM yapar. Bunların iptallerinin geçerlilikleri Resmi Gazetede yayımlanmaları şartına bağlıdır. Dolayısıyla bahse konu olabilecek Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, AYM’ce iptal edilmedikleri sürece, geçerliliklerini koruyacaklardır. Çünkü, AYM’nin bir iptal kararı ancak Resmi Gazetede yayınlandığında geçerlilik kazanacaktır. AYM, kararın yürürlük tarihini de, yayın tarihi itibarıyla 1’yılı geçmemek üzere ayrıca belirleyebilecektir.
Bu sebeple, Üniter Devlet ilkesine aykırı bir Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, AYM iptal etmedikçe yürürlükte kalabilecektir. Ayrıca iptal kararı yayınlandıktan sonra AYM’nin ayrıca belirlediği tarihe kadar da yürürlükte kalabilecektir.
Asıl sorun, bundan sonraki tartışmalara sebebiyet verecek olması bakımından daha önemlidir: Çünkü Anayasa Mahkemesinin üniter yapımıza aykırı görerek iptal ettiği Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin, Anayasanın 153/5. maddesi gereğince, geçmişe yürümeyeceğini iddia etmek mümkün olabilecektir. Halbuki bu durumun Ülke ve Milletin birlik ve beraberliği tehdit edebilecek büyük bir risk/sorun olabileceği ortadadır.
Bu konuda yukarıda da fikrimi belirtmiştim: Buna göre, Anayasaya aykırı olan bu tür bir düzenlemenin iptali kararı kanaatimce geriye yürüyebilecektir. Çünkü aksi hal, üniter devleti öngören Anayasal hükümlerle birlikte yaşaması anlamına gelir. Ki bu durum iptal edilen düzenlemeyle Anayasal hükmü zımnen ilga demektir. Ve bu halde ortaya çıkan, Anayasaya aykırı bir Anayasa değişikliği olacaktır. Bu sebeple, üniter devlet ilkesini ihlal ettiği için iptal edilen düzenleme ortadan kalkar. Ve düzenlenmenin kurduğu teşkilat da, geçmişe yürür şekilde kalkar. Zira aksi halde iptalin bir hükmü kalmaz ve doğrudan Anayasaya aykırılık devam etmiş olur.
Her ne kadar hal böyle de olsa, bu konuda yukarıdaki şekillerde ortaya çıkacak tereddütlerin önceden giderilmesi uygundur. Bu da, kamu tüzel kişiliği kuran Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin AYM’nin önleyici(=a priori) denetimiyle mümkün olabilecektir. Malûm, “önleyici denetim” kamu hukuku işlemimin yürürlüğe girmesinden evvel yapılan denetimidir. Bilhassa Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin tümü için bu usulün ihdası, hukuk güvenliğini artıracaktır. Kamu tüzel kişiliği kuran kanun için aynı usulün ittihaz etmek isabetlidir. Burada ilk-el Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine ilişkin konuların yasama tekeline tekrar tevdii de ayrıca isabetli olacaktır.
4. Yargı Organlarına Seçme ya da Atama Yetkisi Bakımından Cumhurbaşkanlığı Sistemi
4.1. Yargı organının kuvvetler ayrılığı teorisi bakımından bir kuvvet ve organ oluşu ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi
Kuvvetler ayrılığı prensibine göre Anayasamızda yargı(=kaza), ayrı bir kuvvet, ayrı bir organ olarak yer almıştır. Yargı, yargılama yapar ve karar verir. Ve “yargılama” da Anayasa ve kanunların uygulanmasından doğacak uyuşmazlıkları:
1-) “Bağımsız ve tarafsız hakimler ve mahkemeler”ce,
2-) Ama mutlaka “yargısal usuller”i uygulayarak,
Bir karar vererek çözmek demektir.[206] Bir yargısal kararı vermek veya yargısal olarak denetlemek de sadece hâkim ve mahkemelere aittir. “Kazanın gayesi inkâr edilen veya tecavüze uğrayan bir hakkı ortaya çıkarmak ve buna hürmeti temin etmektir. … kazanın siyaset ve idareden ayrı, gayrısiyasi bir faaliyet olduğunda şüphe yoktur.”[207]
Bu sebeple yargının gayrı siyasi olması gereken konumu, bazı usullerle garanti edilebilir: Örneğin, hakimlerin atanmaları usulü, bağımsızlık ve tarafsızlıklarını ihlal etmemelidir. Hatta hakimleri atama usullerinin, bunların bağımsızlık ve tarafsızlıklarına zarar vereceği endişesinin kamuoyunda oluşmaması bile önemlidir. Çünkü, demokrasilerde hukuk ve yargıya duyulması gereken kişisel ve toplumsal güvenin tesisi, vazgeçilemez bir ihtiyaçtır.
Cumhurbaşkanlığı Sisteminde:
1-) Yargı kuruluşlarına ve mahkemelere atama usulleri;
2-) Ve hakimlerin statülerine ilişkin Ana(yasal) hükümler;
Hakimlerin bağımsızlığını sağlamakta yetersiz kalmaktadırlar.
4.2. Cumhurbaşkanlığı sisteminde yargı organlarına yapılan atamalar
Anayasa, Cumhurbaşkanına yüksek yargı oranlarına atama/seçme yetkileri vermektedir. Buna göre, Cumhurbaşkanının, yüksek yargı organlarına doğrudan veya teklif edilen üç adaydan birisini seçme yetkisi devam etmektedir. Çünkü Anayasa değişikliklerine dair- 6771 sayılı kanun bu yetkiyi kaldırmamış; kısıtlamamış; tadilâta da uğratmamıştır.
Bununla birlikte, Cumhurbaşkanının bir partiyle ilişiği yasağı da anılan kanunla kalkmıştır. Bu durum partili Cumhurbaşkanlığının yolunu açmıştır.
Yargıda atama ve seçimlerde Cumhurbaşkanının tek başına belirleyici olması hali, toplumda ve kişilerde güvensizlik oluşturabilecektir. Yani bu durum kişilerde ve toplumda yargı organlarının tarafsızlığı beklentisini ve güvenini azaltabilecektir.[208] Hal böyleyken:
1-) Cumhurbaşkanını halkın seçtiği modelde bu yetkiyi Cumhurbaşkanının seçmenlerini ve/veya onların TBMM’deki temsilcilerini;
2-) Veya yeni sistemdeki partili Cumhurbaşkanlığı modelinde bu yetkiyi partili bir Cumhurbaşkanının partisinin menfaatlerini;
Gözeterek kullanabilmesi ihtimallerinden doğacak toplumsal ve kişisel endişleler, olumsuz etkiyi belki de artırabilecektir:
Yeni Anayasal hükümler, Cumhurbaşkanının, TBMM’de çoğunluğun desteğine sahip olduğu hallerde, yargıya seçeceği üyelerinde belirlenmesinde TBMM’ye etki edebilme imkânı da verebilecek niteliktedirler.
Dolayısıyla somut olarak izah etmek gerekir ki, Cumhurbaşkanının yargı karşısında:
1-) Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısını ve Başsavcı vekilini;
2-) AYM ve HSK üyelerini Danıştay üyelerinin dörtte birlik kısmını;
Doğrudan veya her boş üyelik için önerilen adaylar arasından seçmesi veya ataması gibi güçlü yetkileri vardır.
Bu durum, öncelikle, yürütme işlemlerinin, bağımsızlık ve tarafsızlık içinde yargısal (usullere) denetiminde etkisizlik endişesine sevkedicidir. Ve böylece de keyfi yönetime gidişi ortaya çıkabilecek bir endişe oluşturabilecektir.[209]
Oysa, “hiçbir toplum[un] güvenilir yargıdan vazgeçeme[yeceği aşikâdır]”.[210] Bu anlamda örneğin, AYM de kararında;[211] “Kurulda görev yapacak hâkimlik ve savcılık mesleği mensuplarının kadrolarına ilişkin düzenlemelerin mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esasları uyarınca yapılması gerek[tiğine]” vurgu yapmıştır.
Öte yandan örneğin yargısal görevleri de olan Sayıştay’ın Başkan ve üyeleri, TBMM tarafından seçilirler. (6085 sayılı kanun, m. 13-16). Cumhurbaşkanlığı sisteminde Anayasal hükümler, Cumhurbaşkanının TBMM’ye -yukarıda açıklanan şekillerde- etkisine elverişli durumdadırlar. Ki bu sebeple, anılan seçim usulü, bunların bağımsızlık ve tarafsızlıklarını işlevsizleştirebilecek endişe oluşturabilecek niteliktedir.
Ayrıca değinmek gerekir ki: Sayıştay Başkan ve üyelerinin bağımsızlıkları ve tarafsızlıklarıyla bunlara ilişkin teminatları sadece kanunda yer almıştır. Ancak, kanunu Anayasaya nazaran daha kolay değiştirebilmek mümkündür. Bu bakımından kanunla düzenlemeyle yetinmenin etkili ve yeterli güvence sağlamayacağı malumdur.
Son tahlilde, Sayıştayın harcama denetimi ve hesap yargılaması gibi çok önemli görevleri vardır. Bu sebeple Sayıştay başkan ve üyelerinin bağımsızlık ve teminatlarını sağlayıcı hükümlerin Anayasada yer alması gerekmektedir.
Ayrıca, Sayıştay, örneğin, TBMM’nin de hesaplarını da 2919 sayılı Kanuna 14. maddesi çerçevesinde denetlemektedir.[212] Bu örnek Sayıştay’ın denetimlerde etki altında kalması ihtimalini de kaldırmayı gerektimektedir. Bu sebeplerle Sayıştaya üyelerini seçme yetki tekelini TBMM’den almak, ve başka Anayasal organ ve makamlara da dağıtmak tartışılmalıdır.
Diğer taraftan, Yargıtay üyelerinin tamamının; Danıştay üyelerinin de ¾’ünün HSK tarafından atanmaları sözkonusudur. Ve Danıştay üyelerinin kalan 1/4’ü Cumhurbaşkanınca atanacaktır. Hatta, YSK da üyeleri bu şekilde atanan Yargıtay ve Danıştay üyelerinden oluşacaktır.
Yeni sistemde Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerini ya da Cumhurbaşkanlığı Kararlarını denetleyecek olan -AYM ya da idari- yargı mercilerine üye atama ya da seçmede Cumhurbaşkanına etkili konum verilmesi; işlemi yapan ile denetleyenin birbirinden bağımsız olması gerektiği yönündeki güvenceye uygun gözükmemektedir.[213]
Tüm bunlar:
1-) Yürümenin;
1a-) HSK’ya, AYM’ye ve yüksek yargı organlarına yaptığı atamalar,
1b-) İle, diğer hâkim ve savcılara da Adalet Bakanının ve HSK’nın bunlar üzerindeki yetkileri,
Dolayısıyla etki edebilirliğinin yüksek olabileceğini;
2-) Ve Cumhurbaşkanlığı sistemiyle oluşan yeni Anayasal düzenin, yargı bağımsızlığını ve tarafsızlığını aşındırabilme ihtimali/endişesi doğurabileceğini göstermektedir.[214]
Diğer taraftan, Cumhurbaşkanlığı sisteminde yargısal makamlara milli iradenin seçtiği makamların atama yapmaları da yargıya meşruiyet kazandırmaz. Bu yöndeki düşünceler,[215] yargının siyasallaşmasına sebep olur; uygulamanın doğuracağı yukarıda anılan sakıncaları giderici de olamaz.
5. Cumhurbaşkanlığı Sistemi ile Öngörülen Yapılanmada Cumhurbaşkanının TBMM’nin Çoğunluğunca Desteklenmemesi İhtimalinin Sonuçları
Cumhurbaşkanlığı sistemi, Yürütmenin, TBMM’de istediği kanunları ve kararlarını aldırabilmek imkanına sahip olabilmesi mantığı üzerine kurulmuştur.[216] Ama sistem bu mantığının temelde işlemez hale gelişi ihtimalinde işlerliği koruyacak dengeleri oluşturmamıştır. Şöyle ki:
Cumhurbaşkanının TBMM’de yeterli desteği alamayışı, Cumhurbaşkanı-Parlamento arasında çatışmalar/anlaşmazlıklara[217]– sebep olabilecektir. Ülkemizde siyasal uzlaşı eksikliği, ideolojik katılık ve parti disiplini gibi faktörler, çözüm ihtimallerini bütünüyle kaldıracaktır. Ve bu da Devlet hayatında bunalıma ve kaosa vesile olabilecektir:[218]
Yeni sistemde, Cumhurbaşkanı TBMM’de destekleyen milletvekillerinin azınlıkta kalmaları başka bir kısım sakıncalar da doğurabilecektir. Çünkü, bu halde, birçok pazarlıklar, koalisyon arayışları gündeme gelecektir. Ve bu da, Devlet hayatında yaşanacak tıkanma, bunalımlar ve/veya istikrarsızlıklara sebebiyet verecektir.[219]
Çünkü bu gibi bir ihtimalde, TBMM örneğin:
1-) Ya Cumhurbaşkanının istediği kanunları çıkarmayabilecek;
2-) Veya çıkardığı kanunlar veya alacağı kararlarla Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerini kendi vaadleri doğrultusunda yerine getirmesini engelleyebilecek;
3-) Ve/veya Cumhurbaşkanının çıkardığı kararnameleri de kanunlarla geçersiz kılabilecektir.
6. Cumhurbaşkanlığı Sistemi Yapılanmasında Uzlaşıyı Zorlayıcı Usuller
6.1. Cumhurbaşkanlığı Sistemi ve Cumhurbaşkanın seçilmesi için gerekli sayının uzlaşıyı zorlayan yönü
“Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, siyasî ve toplumsal uzlaşmanın ön plana çıktığı, millî iradenin doğrudan tecelli ve temerküz ettiği bir yönetim yapısıdır.”[220] Çünkü:
Aslında Cumhurbaşkanı seçilebilmek için halkoylamasında geçerli oyların en az %50+1’ini almak gerekir. Bu, halkın geçerli oylarının toplamının en az salt çoğunluğu demektir. Bu durum, Cumhurbaşkanı adayının:
1-) Farklı siyasal görüşlere sahip kesimlerin oylarını alması;
2-) Ve Seçildikten sonra da, seçmenlerinin TBMM’deki milletvekilleriyle işbirliği yapması veya koordinasyon içinde olması;
Gerekliliğine işaret etmektedir. Bu noktada işbirliği, “partiler demokrasisi”nde esasen, bu temsilcilerin mensubu oldukları siyasal parti nezdinde olabilecektir.
Çok partili başkanlık sistemlerinde seçim öncesi koalisyonlara çokça rastlanılmaktadır. Ve sistemin doğası da partilerin bu şekilde ittifaka gidiş meyillerine vesile olmaktadır.[221]
Üstelik bu sistemde partiler, ittifaka katılırken, Cumhurbaşkanının bir sonraki seçimlere kadar görev yapacağını baştan bilmektedirler. Cumhurbaşkanının yerine getirmek üzere halka vaadettikleri de, aslında bu ittifakla anlaşılan konulardan başkası olmayacaktır.
Tabii ki bu oranın bir sakıncası da olabilir. Yani, bu oran, Cumhurbaşkanı adaylarını, az oy toplayabilen aşırı ideolojik partilerle anlaşmaya da yöneltebilecektir. Malumdur ki, uzlaşı, tarafların karşılıklı olarak bazı vaad ve hedeflerinde vazgeçerek anlaşmalarını gerektirir. Ancak aşırı ideolojik bir partiyle ittifakın; Cumhurbaşkanını, kendi programını ve vaadlerini uygulama imkanından mahrum bırakabilir.[222] Üstelik, bu tür ittifak, marjinal olmayan kesimlerin olumsuz tepkisini çekecektir. Ve bu tepki de ittifaktan ya da desteklemekten mahrumiyet sonucu doğurabilecektir.
Bu arada, hiçbir sistemin, sorunların hepsini çözücü nitelikte olamayacağı malumdur.[223] Bu bakımdan bir kısım konuların uzlaşıya bağlı siyasal olgunlukla ve kültürle aşılabilmesi gerekir.[224] Uzlaşı kültürünün olmadığı toplumlarda, sistemdeki tıkanmalara ve sorunlara zaten çözüm üretmek mümkün olmaz. Demokrasinin kendisi de uzlaşı kültürünün olduğu toplumlarda daha iyi yaşayabilir; ve yaşatılabilir.
Dolayısıyla uzlaşıyı adeta mecburi kılan bu sistem, Cumhurbaşkanını farklı kesimlerle/partilerle yukarıdaki işbirliğine teşvik/sevk etmektedir. Bu işbirliği, seçmenlerin ve/veya siyasal partilerin tercihlerini de nazara alan uzlaşıyı gerektirmektedir. Cumhurbaşkanlığı sistemi, böylece farklı toplumsal kesimleri ve/veya siyasal partileri, demokratik uzlaşıya yöneltmektedir. Ve dolayısıyla toplumu ve kişileri, haklı olarak siyasal çekişmeleri/çatışmaları, uzlaşmayla sona erdirme beklentisine sevketmektedir.[225]
Ayrıca, ittifak usulü, ittifaktaki siyasal partilerin adaylarını göstermede ve siyasal süreçlerde etkinliklerini de artırmaktadır.[226]
Gerçi, ittifak ortağı partilerin, birbirlerine yakınlaşmaları kendilerini müstakil kimliklerinden uzaklaştırıcı risk taşımaktadır. Ancak bu sonuç az bir ihtimaldir. Fakat istikrarlı siyasal süreçlerin, “ittifaklarla” kurulabilmesinin getireceği hükümet istikrarı elzem bir ihtiyaçtır. Şurası da muhakkak ki; siyasal partiler ilke ve programlarının gücü ölçüsünde kendileri olmaya devam ederler.
İttifak sisteminin ortaklara yararlarına gelince: Örneğin, yeni sistemde ittifaklara ilişkin yasal düzenlemeler, sadece seçim barajını geçme şeklinde bir ittifaka indirgenmiştir. Hal böyle de olsa, ittifaktaki partiler adaylarını gösterirken ittifakın gereklerini nazara alabileceklerdir. Böylece ittifak ortağı bir parti, örneğin güçlü olduğu yerlerdeki aday listelerine ittifakın diğer ortaklarından aday da alabilecekleridir. Çünkü, bu durum ittifaklar sisteminde “siyaseten” muhtemel ve mukadder hale gelmiştir.
Tabii ki, böyle bir durum, ittifak ortaklarının birbirlerine muhalefetlerini azaltacaktır. Halbuki demokrasi iktidar ve muhalefet gibi iki ayrı kolon işlevleriyle sağlıklı işler. İttifakların, “ittifak bloklaşamları”na sebebiyet vermek gibi bir sakıncasını da gözardı etmemek gerekir. İttifak bloklaşmaları ise toplumsal ayrışmaları da ayrıca artırabilecektir. Ama tüm bunlar, siyasal istikrarsızlığa sebebiyet verecek diğer seçeneklere göre daha hafif sakıncalardır. Kaldı ki, toplumu bir kesimini diğerine karşı kin ve düşmenlığa sevketmek sonucu cezai yaptırıma bağlanmış bir suçtur. Bu seviyeye varacak ayrışmayı herşeyden evvel hukuk engeller. Ama böyle bir bloklaşma, muhalefeti daha etkili olmaya sevkeder. Ve demokrasinin de işlemesine sebep olur.
6.2. Cumhurbaşkanlığı Sisteminde seçimlerin yenilenmesinin uzlaşmayı zorunlu kılan yönü
Cumhurbaşkanlığı sistemi, Cumhurbaşkanının veya TBMM’nin, seçimleri normal tarihinden önce yenilemeye karar verebilmelerini öngörmüştür:
Gerçekten, Cumhurbaşkanlığı sisteminde uzlaşı mümkün olmayabilir. Ve sistemin, Cumhurbaşkanının Yasamada güçlü konumu üzerine kurulu mantığının, her zaman sorunsuz işlemesi mümkün olmayabilir. Bu usulle, TBMM ile Cumhurbaşkanının uzlaşamayışlarından doğacak sistem tıkanıklıklarının; seçimlerin yenilenmesi suretiyle Milli iradeye başvurularak çözülmesi amaçlanmış olmaktadır.[227]
Cumhurbaşkanının 2. dönemindeyse tekrar seçilme imkânı kalmaması dolayısıyla böyle bir kararı alması mantıken mümkün değildir. Belki Cumhurbaşkanı bu yetkisini ancak çok çok mecbur kaldığı halde kullanabilecektir.
Bu kararı Cumhurbaşkanı tek başına alabilirken, TBMM’nin bu kararı alabilmesi üye tam sayısının en az 3/5’inin kabul oy’una bağlıdır. Dolayısıyla böyle yüksek bir oran, du kararın alınmasını neredeyse imkânsız kılmaktadır.
Bu kararı Cumhurbaşkanının bunu tek başına ve hiçbir merciin görüşünü dahi almadan kararlaştırabilecek olması; TBMM üyelerinin oy, görüş ve düşüncelerinin bağımsızlığını olumsuz etkileyen bir sonuç da doğurabilecektir. Çünkü milletvekilleri duruma göre söz, oy ve görüşlerini Cumhurbaşkanının fesih yetkisini kullanma ihtimaline göre ayarlayabileceklerdir.
Nihayetinde TBMM’nin bu karara alabilmesi hak ve yetkisi de Cumhurbaşkanının tek başına karar alabilirliğine yaklaşık sayısal bir denge oluşturmalıdır. Çünkü, TBMM’nin anılan yetkiyi kullanması için gerekli sayı şart, yasama karşısındaki güçlü konumu da olan Cumhurbaşkanı nezdinde yeterince etkili kılamaz.
Dikkat:
1-) Bu makalenin, yasalara uygun şekilde kaynak gösterilip atıf yapılarak kullanılması hariç, rızamız ve iznimiz alınmadan başka yerlerde yayımlanamayacağını ve kullanılamayacağını hatırlatmak isteriz. Bu hususta Yasal Uyarı sayfasını da kontrol edebilirsiniz.
2-) Bu makaleye atıf yapılması halinde:
R. Cengiz Derdiman, “Cumhurbaşkanlığı Sistemine İlişkin Değerlendirmeler”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, ……………. Erişim Tarihi: ../../20..
Şeklinde kaynak gösterilmesi gerekmektedir.
3-) İznimiz ve rızamız alınması kaydıyla diğer kullanımlarda da mutlaka:
Kaynak: R. Cengiz Derdiman, “Cumhurbaşkanlığı Sistemine İlişkin Değerlendirmeler”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, ……………. Erişim Tarihi: ../../20..
Şeklinde kaynak gösterilmelidir.
Cumhurbaşkanlığı sistemine ilişkin değerlendirmelere ilişkin dipnot ve açıklamalar
[1] Yarbay, Ersönmez, Cumhurbaşkanlığı Sistemi, Ekin Yayınları, Bursa, 2017, s. 63.
[2] Rumpf, Cristian, Die Verfassungsänderung 2017, stand 10.07.2020, http://www.tuerkeirecht.de/downloads/Verfassungsaenderung.pdf erişim: 14.10.2020, s. 10.
[3] Tunç, Hasan, Türk Anayasa Hukuku 2. Baskı, Gazi Kitabevi Yayını, Ankara, 2019, s.247.
[4] AYM Esas: 2020/72, Karar: 2022/160, 13.12.2022 § 130.
[5] Benzer görüş: Kalabalık, Halil İdare Hukuku Dersleri, Gözden Geçirilmiş güncellenmiş 4. Baskı, Ankara, 2018, s. 169, 170, 177; Anayurt, Ömer, Anayasa Hukuku Temel Kavramlar ve Türk Anayasa Hukuku, 3. Baskı, Seçkin Yayınları, Ankara, 2020, s. 323; Sancakdar, Oğuz, İdare Hukuku, Teorik Çalışma Kitabı, 9. Baskı, Seçkin Yayınları, Ankara 2020, s. 149.
[6] Seufert, Günter, “Ein Präsidialsystem ‘Türkischer Art’ Konzentration der Macht auf Kosten politischer Gestaltungskraft”, SWP-Studie 4 März 2019, Berlin, s. 9.
[7] Başgil, Ali Fuad, Esas Teşkilat Hukuku, cilt 1, Türkiye Siyasi Rejimi ve Anayasa Prensipleri Fasikül 1, Baha Matbaası, İstanbul, 1960, s.297.
[8] Benzer görüş örneğin: Güner Toprak, Ece, Başarabiliriz Demokratik Bir Anayasa Önerisi, Doğan Kitap Yayını, İstanbul, 2021, s. 134; Bulut, Tahsin, Nereden Nereye?!. AK Parti’nin İktidar Serüveni, Ekin Yayınları, Bursa, 2021, s. 281.
[9] Benzer görüş: Topçu, Nurettin, İradenin Davası Devlet ve Demokrasi, 2. Baskı, Dergâh Yayınları, İstanbul, 2004, s. 56.
[10] Karakoç, Sezai, Yapı Taşları ve Kaderimizin Çağrısı I, 3. Baskı, Diriliş Yayınları İstanbul, 1999, s. 187.
[11] Karakoç, s. 47.
[12] Dilek, Cahit Armağan “Saraya revizyon değil yeniden parlamenter sistem” Yeniçağ, 08.07.2019, https://www.yen_caggazetes_.com.tr/saraya-rev_zyon-deg_l-yen_den-parlamenter-s_stem-52526yy.htm, erişim: 27.07.2019.
[13] Derdiman, R. Cengiz, İdare Hukuku, 5. Baskı, Aktüel Yayınları, Bursa, 2015, s. 6.
[14] Burada kastedilen denetim, idare hukukunda yer alan, merkezi yönetimin yerinden yönetim yani kamu tüzel kişilikleri üzerindeki, idarenin bütünlüğüne, dolayısıyla üniter yapıya ve diğer Anayasal ve yasal hüküm ve ilkelere uygunluk denetimidir. Bakınız: Derdiman, R. Cengiz, “1982 Anayasasına Göre Kamu Kurumları Üzerinde Vesayet Denetimi”, Hukuki Yaklaşım Sitesi 2020, https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/1982-anayasamiza-gore-kamu-kurumlari-uzerindeki-vesayet-denetimi/, erişim: 20.09.2023; Derdiman, İdare Hukuku, s. 61.
[15] AYM, E.2022/36, K.2023/84, 04/05/2023, § 26.
[16] Bir kısım görüşlere (örneğin: Ocak, Kasım, “Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile İdari Vesayet Yetkisi Düzenlenmesinin Bir Örneği Olarak Cumhurbaşkanlığı Ofisleri”, Anayasa Yargısı, Cilt: 36, Sayı: 1, (2019), 163–193, s. 186.) göre, Anayasanın 127. maddesi gereğince idari vesayet denetimi kanuna dayanmalıdır. Dolayısıyla düzenlemelerin ilk el Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine bırakılamayacaktır. Ancak, Anayasanın 127/5. maddesi “yerel yönetimler”e ilişkin hükümlerden oluşmaktadır. Çünkü bu madde yerel yönetimlere ilişkin hükümleri içermektedir. Anayasa kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarını da 135. Maddesinde düzenlemiştir. Halbuki, burada söz konusu olan “hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları” şeklindeki “kamu kurumları”dır. Anayasada bu kuruluşları düzenleyen; bu kuruluşlara has(=özgü) bir hüküm yoktur. Dolayısıyla Anayasa, 127. Maddede olduğu gibi, bunların vesayet denetimine tabi tutulacaklarına dair bir hüküm de koymamıştır.
Ama bu anlatım, hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarının vesayet denetimine tabi tutulamayacakları anlamına gelmez. Şöyle ki: Bunların da Anayasanın 1. maddesindeki “Cumhuriyet”e; 2. maddesindeki Cumhuriyetin niteliklerine; 3. maddesindeki devletin ve ülkenin bütünlüğüne; 123/1. maddesinde idarenin bütünlüğüne; ve ayrıca Anayasanın buna imkan veren ilgili maddelerine uygunlukları bakımından denetimleri gerekir. Nitekim Anayasa, Cumhuriyetin kuruluşunda; örneğin 130-135. maddelerinde yer verdiği bir kısım kamu tüzel kişilerini ayrı ayrı düzenlemiş ve bunlar hakkında diğer hususları kanuna bırakmıştır. (Derdiman, 1982 Anayasamıza Göre Kamu Kurumları Üzerindeki Vesayet Denetimi, 2020). Yalnız, bir bakışa göre anılan 127. Maddedeki yerel yönetimleri, yerinden yönetimler şeklinde yorumladığımızda bu maddenin de dayanak olabileceği düşünülebilir. (Benzer görüş: Günday, Metin, İdare Hukuku, İmaj Yayınları, Ankara, 2011, s. 85). Belirtmek gerekir ki bu denetim de tabiatı(=doğası) gereği, merkezden yönetim tarafından yapılabilir.
Burada sorun, vesayet denetimi şart, usul ve esaslarını kanundan başka bir işlemin öngörüp öngöremeyeceğidir. Yani Anayasal hüküm, (m. 123/son) kamu tüzel kişiliklerini kanunla kurma tekelini kaldırmıştır. Çünkü bu hüküm, kamu tüzel kişiliğini kurma yetkisini Cumhurbaşkanına da tanımıştır. Anayasanın her bir maddesi diğeri ile eşdeğer etkiye sahiptirler. (Derdiman, R. Cengiz, “Kanuni İdare İlkesinin Anlamı ve Kapsamı”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, 2022,https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/kanuni-idare-ilkesi/#_ftn53, erişim: 11.10.2023, dipnot: 52) Ve işin doğası da bunu gerektirmektedir. Bu sebeple anayasal hükümler hakkında, zaman veya “genel”lik “özel”lik gibi yönlerden yorum teorileri geçerli olamazlar. Ama Anayasanın yukarıda yer alan hükümlerinin öngördüğü konularda yapılacak düzenlemeler gibi denetim yetkileri de kanunla düzenlenmelidir. Anayasanın 104/17. Maddesi de münhasıran kanun konusu olan hususların Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemeyeceğini belirtmiştir.
Yukarıda söylediğimiz gibi: “yerel yönetim” tabiri geniş anlamda kabul edersek, bu 127/5. madde de vesayet denetimini kanuni düzenlemeye bırakmıştır. Bu yazıda da değindiğim gibi bir konuyu düzenleyenin, o konuyu uygulayan ve denetleyen olması; denetimin amaç ve hedeflerine aykırı olacaktır. Bu sebeple de vesayet denetimi usul ve şartlarını kanun düzenlemeli, idare de uygulamalıdır.
[17] Karatepe, Şükrü-Alkan, Haluk-Atar, Yavuz-Bingöl, Yılmaz-Durgun, Gonca Bayraktar, Sorularla Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, Memur-Sen Yayını, Ankara, 2017, s. 64; Derdiman, R. Cengiz, “Hükümet Sistemi Olarak Cumhurbaşkanlığı Sistemi”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/hukumet-sistemi-olarak-cumhurbaskanligi-sistemi/ erişim: 01.08.2024, dipnot: 97
[18] Örneğin: Halkoylamasına Doğru Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi Kararımız Evet, https://www.akparti.org.tr/media/272092/cumhurbaskanligi-hukumet-sistemi.pdf, erişim: 17.10.2023, s. 17; Karatepe, Şükrü, Sistem Söyleşileri, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi Üzerine Röportajlar, Binyıl yayınevi, Ankara, 2017, s. 67.
[19] Derdiman, R. Cengiz, “Kamu Tüzel Kişiliğinin Ölçütleri Hakkında Değerlendirmeler”, Uluslararası Yönetim Akademisi Dergisi, yıl: 2021, cilt: 4, sayı: 3, ss: 545-573, s. 547, 548, dipnot: 2.
[20] Derdiman, “Kamu Tüzel Kişiliğinin Ölçütleri Hakkında Değerlendirmeler”, s. 547, 548.
[21] Bu konuda etraflı değerlendirme ve kanaatlerim için bakınız: Derdiman, “Kanuni İdare İlkesinin Anlamı ve Kapsamı”, 2023
[22] Bakınız: Derdiman, R. Cengiz, Kazanılmış hak, Haklı Beklenti ve bekleyen hak kavramları, https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/kazanilmis-hak-hakli-beklenti-ve-bekleyen-hak-kavramlari/ erişim: 23.07.2024.
[23] Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. überarbeitete und ergänzte Auflage, Verlag C. H. Beck oHG, München, 2006, s. 115, 116.
[24] Bakınız: Derdiman, R. Cengiz, “Başbakanlık ve Bakanlık Teşkilatlarında Kanun Hükmünde Kararnamelerle Yapılan Değişiklikler ve Hukukî Sonuçları”, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, cilt:19 yıl: 2015, Sayı: 4, s. 216-220.
[25] Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem, 28.02.2022, https://cdn.devapartisi.org/guclendirilmis-parlamenter-sistem/Guclendirilmis-Parlamenter-Sistem-Mutabakat-Metni.pdf, erişim: 30.05.2023, s. 12. Ayrıca bakınız: Uslu, Ferhat, Türkiye’de Hükümet Sistemi Tartışmaları ve Cumhurbaşkanlığı Sisteminde Yasama ve Yürütme Organları Arasındaki İlişkiler, Filiz Kitabevi Yayını, İstanbul, 2022, s. 660.
[26] Gülener, Serdar-Miş, Nebi, Cumhurbaşkanlığı Sistemi, SETA (Siyaset, Ekonomi ve Toplum Araştırmaları Vakfı-setav.org) Yayını, Ankara, 2017, s. 16. Aynı yönde: Ülgen, Özen, “Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Niteliği ve Türleri”, Galatasaray Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2018/1, s. 23.
[27] Karatepe, Sistem Söyleşileri, s. 38
[28] Öztürk, Namık Kemal, “Cumhurbaşkanlığı Sisteminde Üst Düzey Memurların Atanması”Atatürk Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Dergisi 33, no. 4, Ekim 2019, ss: 1279-1297, s. 1282.
[29] Aynı kanaat: Karslı, Mehmet Fuat, “Üst Kademe Kamu Yöneticilerinin Atama Usul ve Esasları Üzerine Bir İnceleme” https://www.academia.edu/40959964 (erişim tarihi: 06.12.2019), s. 16.
[30] Bakınız: Söyler, Yasin. “3 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine Göre Üst Kademe Kamu Yöneticisi Kimdir?” ASBÜ Hukuk Fakültesi Dergisi 2, no: 1 (2020): 59-110, s. 73.
[31] Aynı Kanaat: Uçum Mehmet, 15-16 Temmuz’dan Cumhurbaşkanlığı Sistemine Türkiye’nin Demokratik Birliği Mücadelesinde Yeni Aşama, Alfa Yayınları, İstanbul, 2018, s. 134.
[32] Karatepe, Sistem Söyleşileri, s.71.
[33] Benzer görüş: Karatepe, Sistem Söyleşileri, s. 53; Karatepe ve diğerleri, s. 46.
[34] Alkan, Haluk, Kurumsalcı Yaklaşım Işığında Yeni Siyasetin Analizi: Cumhurbaşkanlığı Sistemi, Liberte Yayınları, Ankara, 2018, s. 73.
[35] Uçum Mehmet, 15-16 Temmuz’dan Cumhurbaşkanlığı Sistemine Türkiye’nin Demokratik Birliği Mücadelesinde Yeni Aşama, Alfa Yayınları, İstanbul, 2018, s. 83.
[36] Uçum, s. 135.
[37] Bakınız: Derdiman, “Başbakanlık ve Bakanlık Teşkilatlarında Kanun Hükmünde Kararnamelerle Yapılan Değişiklikler ve Hukukî Sonuçları”, s. 209-211. Bakan Yardımcılarının, müsteşarların görev ve yetkilerine sahip kılındıkları görüşü için bakınız: Bölükbaşı, Mustafa Oğuzhan, “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemindeki Bakan Yardımcısı İle Önceki Sistemdeki Bakan Yardımcısı Ve Müsteşarın Kıyaslanması”, İnönü Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi – İnÜHFD Cilt: 12, Sayı: 1, yıl: 2021, ss: 287-303 s. 297.
[38] Bölükbaşı, s. 300.
[39] Bakınız: Derdiman, İdare Hukuku, s. 231. İngiltere’de müsteşarlıkla ilgili benzer görüşler için bakınız: Vernon, Menfred C. Devlet Sistemleri Mukayeseli Devlet İdaresine Giriş, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayını, Ankara, 1961, s. 49.
[40] Vernon, s. 49.
[41] Aynı Kanaat: Atay, Ender Ethem, İdare Hukuku, 7. Baskı Turhan Kitabevi Yayını, Ankara, 2021, s. 235.
[42] Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, Esas: 1989/23 Karar: 1990/15, 02.02.1990.
[43] Derdiman, İdare Hukuku, s. 61, 369 ve devamı.
[44] Aynı kanaat: Bölükbaşı, s. 300.
[45] Derdiman, R. Cengiz-Uysal, Yusuf, “Türk Kamu Yönetiminde Yetki Devri”, U.Ü. Fen-Edebiyat Fakültesi Sosyal Bilimler Dergisi Yıl: 16, Sayı: 27, 2014/2, s. 268.
[46] Benzer görüş: Kalabalık, s. 169, 170, 177; Anayurt, Anayasa Hukuku Temel Kavramlar ve Türk Anayasa Hukuku, s. 323; Sancakdar, s. 149.
[47] Ulusoy, Ali D., Yeni Türk İdare Hukuku, 3. Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara, 2020, s. 190.
[48] Uçum, s. 83; yukarıdaki dipnot 35.
[49] Bakınız: Uslu, 2022, s. 664.
[50] Ülgen, s. 23. Burada “kriter”lerin belirlenmesi ile şartların belirlenmesinin de kastedildiğine dair bir belirsizliğe de dikkat çekmek gerekir. “Şart”ın, “Bir şeyin varlığının veya meydana gelebilmesinin kendisine bağlı olduğu şey, bir şeyin var olabilmesi için gerekli olan husus,” (Ayverdi, İlhan, Misalli Büyük Türkçe Sözlük, Kubbealtı Neşriyat, İstanbul, 2010, s. 1155) olduğu; “kriter”in ise “gerektiğinde başvurulan prensip, ölçüt,” (Ayverdi, s. 706) anlamına geldiği görülmektedir. Buna göre, “kriter”in her zaman “şart” ile aynı anlama gelmeyebileceği, üst kademe yöneticiliğine atama kriterleri CBK ile belirlenebilecekken, bu yöneticiliklere atama “şart”larının, Anayasa ve kanunlarda aksine bir hüküm olmadığından, Anayasanın 128. maddesi gereğince kanuna bırakılması gerektiği sonucuna varılabilecektir. Hal böyle de olsa konuya ilişkin karmaşa ortadan kalkmayabilecektir: Bu iddialara farklı iddia ve değerlendirmelerle karşı çıkılabileceği gibi, şart olması gereken bir unsur ya da özelliğin, kriter kapsamında olduğu gibi bir gerekçeyle CBK ile belirlenmesi yoluna da gidilebilecektir.
[51] AYM, Esas: 2020/72, Karar:2022/160 13.12.2022 § 62.
[52] Benzer görüş: Alkan, Kurumsalcı Yaklaşım Işığında Yeni Siyasetin Analizi: Cumhurbaşkanlığı Sistemi, s. 83.
[53] Heper de Millî Mücadele döneminde Atatürk’ün bürokrasiyi bu sebeple güvensiz bulduğunu belirterek, “Atatürk’ün sivil bürokrasiyle ilgili bu izleniminin, Osmanlı’da çok sayıda bürokratın padişaha körükörüne itaat ederek kişisel çıkarlarını pekiştirmek istediklerini” belirtmiştir. Heper devamla, Mustafa Kemal’e göre, “Söz konusu memurlar kendilerini, istekleri kutsal kabul edilen Padişah’ın bir temsilcisi olarak görüyorlar ve aynı zamanda, kendi kişisel çıkarlarının peşinde koşuyorlardı.” demektedir. Heper, Metin, Türkiye’de Devlet Geleneği, 2. Baskı, Doğu Batı Yayınları, Ankara, 2006, s. 103.
[54] Memur hukukunda ganimet (=kayırma, yağma) sistemi, demokrasinin partisiz olmayacağı; siyasal partilerin de yandaşları ile yaşayacağı, başkanların partilerinin mensuplarını bu şekilde kayırmaları ile bunun mümkün olacağı yaklaşımlarına dayanmaktadır. Bakınız: Güran, Sait, Memur Hukukunda Kayırma ve Liyakat Sistemleri, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayını, İstanbul, 1980, s. 86.
[55] Lipson, Leslie, Demokratik Uygarlık, Çevirenler: Haldun Gülalp-Türker Alkan, Türkiye İş Bankası Yayını, İstanbul, 1984, s. 425.
[56] Aynı kanaat ör: Schäfer, Jan Philipp, “Das Parteiverbot im Lichte der Europäischen Menschenrechtskonvention”, Archiv des öffentlichen Rechts (AöR), Vol. 141, no: 4: ss: 594-636, 595; Teziç, Erdoğan, 100 Soruda Siyasi PartilerGerçek Yayınları, İstanbul ,1976, s.92; Hartmann, Jürgen Westliche Regierungssysteme, 3. Auflage,Springer Fachmedien Wiesbaden 2011, s. 40.
[57] Aynı Kanaat: Başgil, Ali Fuad, Demokrasi Yolunda, 3. Baskı, Yağmur Yayınları, İstanbul, 2014, s. 37
[58] Karatepe, Sistem Söyleşileri, s. 53.
[59] Aynı kanaat: Karatepe ve diğerleri, s. 80; Alkan, Kurumsalcı Yaklaşım Işığında Yeni Siyasetin Analizi: Cumhurbaşkanlığı Sistemi, s. 87. Aynı yönde görüşler: Derdiman, Cumhurbaşkanlığı Sisteminin İyileştirilmesi Önerileri, Hukuki Yaklaşım Sitesi, https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/cumhurbaskanligi-sisteminin-iyilestirilmesi-onerileri/ , 2024, “2.1.1. Partili Cumhurbaşkanlığı Lehine Düşünceler” başlığı.
[60] Alkan, Kurumsalcı Yaklaşım Işığında Yeni Siyasetin Analizi: Cumhurbaşkanlığı Sistemi, s. 87.
[61] Bakınız: Derdiman, R. Cengiz, Türk Anayasalarında Hükümet Sistemi”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/turk-anayasalarinda-hukumet-sistemi/, 2024
[62] Çolak, Çağrı D.-Şener, Bülent-Bilgili, Muhammed Yunus, “Comparative Analysis of the Turkish Presidential System With Government Systems Including Separatıon Of Powers”, Kastamonu Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi– yıl: 2017, cilt 18, sayı 1, (ICEBSS 2017 Özel Sayı), pp: 114-127, p. 122.
Kuvvetler birliğinin siyasal rejimin otoriterleşmesi ya da demokratik kalması anlamında iki boyutu içerebileceği düşüncesi de muteber olamaz.. Loewenstein, Karl, Political Power and the Governmental Process, Second Edition, The University of Chicago Press, Chicago & London, 1965, p. 79, 83.
[63] Benzer görüş: Bıçak, Ayhan, Devlet Felsefesi Eleştiriler ve Öngörüler, Dergâh Yayınları, İstanbul, 2016, s.187
[64] Bakınız: Karatepe, Şükrü, Siyasi İdeolojiler, İz Yayınları, İstanbul, 2011, s. 265.
[65] Kaya, Burak, “Türk Tipi Başkanlık Sistemi Önerisinden Partili Cumhurbaşkanlığı Sistemine” Yönetim Bilimleri Dergisi/Journal of Administrative Sciences Cilt / Volume: 15, Sayı / N: 30, 2017, ss. / pp.: 27-50, s. 44. “Nitekim [doktrindeki bir görüşe göre] cumhurbaşkanı, bu sisteme geçildiğinden beri, hem yürütmeyi tek başına idare etmiş hem de partisinin genel başkanı olması sıfatıyla Meclis’i de dilediği istikamette tutarak son derece etkisiz bir konuma itmiştir.” Coşkun, Vahap, “Nasıl bir Başkanlık Sistemi” Türkiyenin Sistem Arayışı 10, Ankara Enstitüsü, https://www.ankaraenstitusu.org/nasil-bir-baskanlik-sistemi/ , erişim: 12.01.2024, s. 21.
[66] Anayasa Değişikliği Hakkında Venedik Komisyonu Raporunun Özeti (ADHVKR), Çeviren Turgut Candan, 14.03.2017, https://turgutcandan.com/2017/03/14/anayasa-degisikligi-hakkinda-venedik-komisyonu-raporunun-ozeti-tarafimdan-cevrilmistir/ Erişim: 15.02.2019. Bu konuda Bulut eserinde (s. 305), Cumhurbaşkanından gelecek talepleri kendi partisinin kayıtsız şartsız onayladığı; çünkü milletvekillerinin, kendilerini aday olarak gösteren genel başkanlarına karşı sorumluluk hissedecekleri görüşlerini dile getirmiştir.
[67] Kaya, “Türk Tipi Başkanlık Sistemi Önerisinden Partili Cumhurbaşkanlığı Sistemine”, s. 44.
[68] Demir, Fevzi, Anayasa Hukuku (Genel Hükümler ve Türk Anayasa Hukuku), Albi Yayınları, İzmir, 2017, s. 182, 495, 496.; Kaboğlu, İbrahim Ö., “Sistem tartışması”, Birgün 27.07.2019, https://www.b_rgun.net/haber-detay/s_stem-tart_smas_.html, erişim: 02.04.2023.
[69] Rumpf, s. 8.
[70] Anayasada Değişiklik Yapılmasına Dair (6771 Sayılı) Kanun Teklifi (2/1504) ve Anayasa Komisyonu Raporu, https://www5.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem26/yil01/ss447.pdf, s. 13.
[71] Ulusoy, Ali D., “Aralık 2016 Anayasa Teklifi Neler Getiriyor, Neler Götürüyor?” https://www.anayasa.gen.tr/ulusoy-anayasa-degisikligi.pdf, erişim: 30.05.2023, s. 2. “Devleti kurumlarını işleten rejimdir. Rejim bozulursa Devlet bunalıma toplum bunalıma girer.” Karakoç, Sezai, Çıkış Yolu II Medeniyetimizin Dirilişi, 3. Baskı, Diriliş Yayınları, İstanbul, 2010, s. 101.
[72] ABD’de Senatoya Başkan Yardımcısının başkanlık etmesi gibi bir gerekçe yukarıdaki tespitlere haklı itiraz olmaz. Çünkü, Başkan Yardımcısı, başkanlık yaptığı oturumlarda oy kullanamaz; görüşmelere de katılamaz. Hal böyle de olsa, böyle bir uygulamanın oturumu yönetmek ve gündemi belirlemek gibi çok önemli yetkileri içerdiği (Vernon, s. 135) ve Senato üyelerinin Yürütme organının 2. Kişisinin huzurunda Senatörlerin oy, söz ve düşünlerinde etki altında kalmayacaklarının garanti edilemeyeceği izahtan varestedir.
[73] Aslan, Seyfettin-Koçal, Ahmet Vedat,“Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin Kurucu Temelleri: Hukuksal, Siyasal Ve Tarihsel Bir Çerçeve” Değişim Ve Dönüşüm Dinamikleri Bağlamında Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi Editörler: Abdullah Yılmaz-Tahsin Güler, Ekin Yayınevi Yayını, Bursa, 2021, s. 282.
[74] Sistemin böyle bir etkisinin olmayacağına yönelik farklı görüş: Karatepe, Sistem Söyleşileri, s. 20. Bu sistemde hukuk devleti, siyasal katılım fırsatlarının genişletilmesi gibi ilkelerden ziyade, Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi itibarıyla, hiçbir denetime tabi olmadan, tamamen özerk ve tam yetkili şekilde yönetebileceği görüşü: Seufert, Günter-Kubaseck, Christopher, Abschied von Atatürk Die Krisen und Konflikte der Neuen Turkei, Verlag C.H.Beck oHG, München 2023, s. 28.
[75] Doster, Barış, “Başarı Şansı Olmayan Bir Model: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi”, Tek Adamcı Saray Düzeni, Hazırlayan Çağdaş Bayraktar, Cumhuriyet Kitapları Yayını, İstanbul, 2019, ss: 102-113, s. 105.
[76] Derdiman, R. Cengiz, Türkiye’de Benimsenecek Hükûmet Sistemi ve “Cumhurbaşkanlığı Hükûmeti’ni Tartışmak”, İstikrar ve Temsil Paradigmaları Çerçevesinde Başkanlık Sistemi ve Türkiye, editör: N. Talat Arslan, Alfa Aktüel Yayınları, Bursa, 2013, ss: 241-274, s. 244.
[77] Benzer görüş: Özbudun, Ergun, “Cumhurbaşkanının Halk Tarafından Seçilmesi, Sistemi Dönüşüme Uğratmış Mıdır?” Türkiye’nin Anayasa Gündemi, Derleyen, İbrahim Ö. Kaboğlu, İletişim Yayınları, İstanbul, 2016, s. 225
[78] Kamalak, İhsan-Durna, Özkan, Güçler Ayrılığı İlkesini Hayata Geçiren Koşullar üzerine” Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi Kamu Yönetiminde Değişim, Hiperlink Yayıncılık Yayını, İstanbul, 2018, s. 464; Ulusoy, s. 2.
[79] Ulusoy, s. 2.
[80] Coşkun, “Nasıl Bir Başkanlık Sistemi?”, s. 25.
[81] Aynı yönde: Derdiman, Türkiye’de Benimsenecek Hükûmet Sistemi ve “Cumhurbaşkanlığı Hükûmeti”ni Tartışmak, s. 261.
[82] Eren, Veysel-Akıncı, Berat, “Yasama Yürütme İlişkileri Açısından Başkanlık Sistemi İle Cumhurbaşkanlığı Sisteminin Karşılaştırılması: Aktörler,, Süreçler ve Sonuçlar,” Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi Kamu Yönetiminde Değişim, Editör: Yüksel Demirkaya, Hiperlink Yayıncılık Yayını, İstanbul, 2018, s. 50.
[83] Atar, Yavuz, “Neden cumhurbaşkanlığı sistemi?”, Star Açık Görüş 05.10.2017 http://www.star.com.tr/acik-gorus/neden-cumhurbaskanligi-sistemi-haber-1178668/ erişim: 09.09.2018.
[84] Derdiman, R. Cengiz, “Cumhurbaşkanlığı Sisteminin İyileştirilmesi Önerileri”, 2024.
[85] Karatepe ve diğerleri, s. 97; Eren-Akıncı, s. 54
[86] Uçum, s. 47
[87] Karatepe, Sistem Söyleşileri, s. 40, 41.
[88] Alkan, Kurumsalcı Yaklaşım Işığında Yeni Siyasetin Analizi: Cumhurbaşkanlığı Sistemi, s. 112.
[89] Anayasaya göre Cumhurbaşkanının, ilk dönemindeyken (seçimlerin yenilenmesi anlamında) fesih yetkisini kullanması halinde tekrar aday olması mümkündür. Çünkü Anayasa hiçbir istisnaya yer vermeden, Cumhurbaşkanlığının 2 dönem yapılabileceğini belirtmiştir. Anayasaya göre (m. 116/3) Cumhurbaşkanı, 2. dönemindeyken fesih yetkisini TBMM’nin kullanması halinde, sadece bir defa daha aday olabilecektir. Buna göre Cumhurbaşkanının normal döneminde yapılacak seçimler için 2’den; 2. döneminde yeniden aday olup kazanması halinde de 3 dönemden fazla Cumhurbaşkanlığını Anayasa yasaklamış olmaktadır.
[90] Uslu, 546, 547.
[91] Alkan, Kurumsalcı Yaklaşım Işığında Yeni Siyasetin Analizi: Cumhurbaşkanlığı Sistemi, s. 113.
[92] Anayasada Değişiklik Yapılmasına Dair (6771 Sayılı) Kanun Teklifi (2/1504) ve Anayasa Komisyonu Raporu, s. 14.
[93] Bakınız: Yüksek Seçim Kurulu, Karar: 2023/316, 30.03.2023.
[94] Cumhurbaşkanı Kararı, 2023/121, Resmî Gazete 32128, 10.03.2023 (Mükerrer).
[95] Derdiman, Cumhurbaşkanlığı Sisteminin İyileştirilmesi Önerileri, 2024.
[96] Hasbach, W. “Gewaltentrennung, Gewaltenteilung und gemischte Staatsform.” Vierteljahrschrift für Sozial- und Wirtschaftsgeschichte, Jg:1916, Band: 13 Heft: 4, ss: 562–607, s. 567. Aynı yönde örneğin: Vásquez, Jorge Luis León, Verfassungsgerichtsbarkeit, Verfassungsprozessrecht und Pluralismus, Duncker & Humblot GmbH, Berlin, 2016, s.112.
[97] Holtmann, Everhard, “Dynamische Gewaltenteilung – ein „vergessenes“ Thema der Politikwissenschaft”, Politische Vierteljahresschrift, 45. Jg. (2004), Heft 3, ss: 311–320, s. 313
[98] Voigt, Angelika, Jugendliche in der Gesellschaft Staat und Gewaltenteilung, Springer Fachmedien Wiesbaden, 1994, s. 21.
[99] Battis, Ulrich-Gusy, Christoph. Einführung in das Staatsrecht, De Gruyter, Berlin, New York, 2011, s. 175; Schwabe, Jürgen Grundkurs Staatsrecht Walter de Gruyter, Berlin, New York, 1983, s. 67. Hürriyetlerin garanti edilmesinde kuvvetler ayrılığından başka; dilekçe hakkının, referandum, hak girişimi ve vetosu gibi usullerin de etkili olabilecekleri görüşü: Zabunoğlu, Yahya Kazım (Derleyen), Anayasa Hukuku Ders Notları, Bülent Nuri Esen’in Ders Takrirleri ve bunlara ilaveler, Bereket Matbaası, Ankara, 1956, s. 135-139
[100] Doehring, Karl, Genel Devlet Kuramı (Genel Kamu Hukuku), Çeviren: Ahmet Mumcu, İnkılap Yayınları, İstanbul, 2002, s. 197
[101] Benzer görüş: Doehring, s. 195.
[102] Stefanni, Wienfried, Pluralismus Grundlegung und Diskussion, Leske Verlag+Budrich GmbH,Opladen, 1980, s. 38
[103] Başgil, Esas Teşkilat Hukuku, s. 290.
[104] Battis-Gusy, s. 175, 176; Başgil, Esas Teşkilat Hukuku, s. 288.
Esas amacı özgürlükleri garanti etmek olan kuvvetler ayrılığını “âmme hizmetleri, âmmenin menfaati gibi muayyen programın ana hatlarile tahdit edilmiş bir sahada müştereken çalışan, birbirlerini tamamlıyan üç grup organ”a verilmesi şeklinde anlayan görüş: Okandan, R. Galip, “Âmme Hukukunda Kuvvetler Bölümü Meselesi”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, cilt: 36, sayı: 2, yıl 1936, ss: 502-523, s. 521. Yalnız, fikrimce kuvvetler ayrılığı teorisi, kuvvetlerin özgürlükleri korumayı amaçladığı, kamu hizmet ve faaliyetlerinin bu esas dairesinde, halkın bir hürriyet olarak kamu hizmet ve faaliyetleri talep etme hakkına cevap vermek için yürütüldüğü düşünülmelidir. Bundan başka, kamu hizmet ve faaliyetlerinin yürütülmesi, bu teorinin esas amacı olan özgürlüklerin garanti edilmesi ile bağlantılı ama ikincil sonucu olarak kabul edilebilir.
[105] Yayla, Yıldızhan, Anayasa Hukuku Ders Notları, Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayını, İstanbul, 1985, s. 66.
[106] Göze, Ayferi, Siyasal Düşünceler ve Yönetimler, 5. Baskı, Beta Yayınları, İstanbul, 1989, s. 190.
[107] Candaş, Ayşe, “Siyasal Rejim Kişiye Özgü Olabilir mi?” Türkiye’nin Anayasa Gündemi, Derleyen, İbrahim Ö. Kaboğlu, İletişim Yayınları, İstanbul, 2016, s. 159.
[108] Akbay, Muvaffak, Umumi Amme Hukuku Dersleri, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayını, Ankara, 1961, s. 247. Lipson’a (s. 409) göre, “İnsanın kişiliği bulunduğu yerin gizil gücünün nasıl kullanılacağını belirleyerek etkili olur.”
[109] Akbay, s. 250.
[110] Meriç, Cemil Sosyoloji Notları ve Konferanslar, 5. Baskı, (yayına hazırlayan Ümid Meriç, İletişim Yayınları, İstanbul, 1999, s. 235.
[111] Duverger Maurice, Siyasal Rejimler, Türkçesi: Teoman Tunçdoğan, Sosyal yayınları, İstanbul, 1986, s. 103.
[112] Çolak-Şener-Bilgili, p. 122
[113] Benzer görüş: Toku, Neşet, “‘Cumhurbaşkanlığı Sistemi’ Otoriter ve Totaliter Bir Siyasal Sistem midir?” http://www.nesettoku.com.tr/?p=1907, erişim: 24.09.2023.
[114] Anayurt, Ömer- Ekinci, Ahmet, “Tek Başlı Yürütme Esasına Dayalı Hükümet Sistemlerinde Bakan Yardımcılığı ve 2017 Anayasa Değişikliği ile Getirilen Sistemde Cumhurbaşkanı Yardımcılığı Kurumu Üzerine Karşılaştırmalı bir Analiz”, Prof. Dr. Zafer Gören Armağanı, Yetkin Yayınları, Ankara, 2017, ss: 441-501, s. 486.
[115] Başgil, Esas Teşkilât Hukuku, s.297.
[116] Benzer görüş: Lipson, s. 411.
[117] Battis-Gusy, s. 41, 42. Bakınız ve değerlendiriniz: Toku, 2023.
[118] Benzer görüş: Karatepe ve diğerleri, s. 44. Ayrıca bakınız: Derdiman, “Hükümet Sistemi Olarak Cumhurbaşkanlığı Sistemi” 2024
[119] Duverger, Maurice, “Yeni Bir Siyasal Sistem Modeli”, Çeviren: Mehmet Turan, Devlet ve Hukuk Üzerine Yazılar, Derleyen: Mehmet Turan, Gündoğan Yayınları, Ankara, 1996? s. 71.
[120] Başgil, Demokrasi Yolunda, s. 256.
[121] Aynı kanaat: Derdiman, R. Cengiz, Temel Hak ve Hürriyetlerin Yakalama ve Tutuklama Yoluyla Sınırlandırılması, Yüksek Lisans Tezi Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Ankara, 1987, s. 151.
[122] Süreci bazı görüşlerin (örneğin: Toku, 2023) “otoriter ve totaliter sisteme varmadan önceki en son durak” olarak görmeleri fazla iddialı olsa da; Cumhurbaşkanlığı sisteminde Anayasal denge ve fren mekanizmalarının geliştirilmesine elzem ihtiyaç olduğunu vurgulamanın en etkili anlatımı olmaktadır.
[123] Derdiman, R. Cengiz, Hukuk Başlangıcı, 5. Baskı, Aktüel Yayınları, Bursa, 2015, s. 324.
[124] Ivaylova, Cherneva Boyka, “Legal Security as a Principle in Lawmaking” Globalization, the State and the Individual, no: 2(14)/2017, s. 25.
[125] Weber, Max, Ekonomi ve Toplum Cilt I, Çeviren: Latif Boyacı, Yarın Yayınları, 2012, Fasıl II, Bölüm: I (s. 454)
[126] Bulut, s. 293.
[127] Yayla, Atilla, Siyaset Bilimi, Adres Yayınları, Ankara, 2015, s. 384.
[128] Korkmaz, İsfender “Güven ve istikrar”, Yeniçağ Gazetesi, 26.05.2019, https://www.yenicaggazetesi.com.tr/guven-ve-istikrar-52050yy.htm, Erişim tarihi: 10.03.2021.
[129] Faust, Jörg, “Demokratie,Demokratisierung und wirtschaftliche Entwicklung”, KAS-Auslandsinformationen 1/2006, 4-22, https://www.die-gdi.de/externe-publikationen/article/demokratie-demokratisierung-und-wirtschaftliche-entwicklung/ Erişim: 08.05.2018, s. 9. Aynı yönde: Eğilmez, Mahfi, Yapısal Reformlar ve Türkiye, 2. Baskı, Remzi Kitabevi, İstanbul, 2022, s. 15-17.
[130] Bir görüşe göre (Toku, 2023) yeni sistem, “iktidar ve yurttaşlar arasındaki ilişkilerin, doğal hukuku önceleyen legal kurallar zemininde cereyan ettiği bir siyasal model değil, egemen gücün irade bildirimini yansıtan kanun hükmünde kararnameler zemininde cereyan ettiği bir siyasal modeldir.”
[131] Bakınız örneğin: Güner Toprak, Ece, “Güven Vermeyen Sistemin Sonuçları Ağır Oldu”, Tek Adamcı Saray Düzeni, Hazırlayan Çağdaş Bayraktar, Cumhuriyet Kitapları Yayını, İstanbul, 2019, s.176; Kalaycıoğlu, Ersin, “Türkiye’nin Neo-Patrimonyal Sultanizmle İmtihanı”, Tek Adamcı Saray Düzeni, Hazırlayan Çağdaş Bayraktar, Cumhuriyet Kitapları Yayını, İstanbul, 2019, s. 62; Güner Toprak, Başarabiliriz, s. 38-44; (Erdoğan Tosun, Gülgün-Tosun, Tanju, Türkiye’nin Siyasal İstikrar Arayışı Başkanlık ve Yarı Başkanlık Sistemleri, Alfa Yayınları, İstanbul, 1999, s. 48.
[132] Güner Toprak, Ece, Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem Demokrasi Fırsatı, Doğan Kitap Yayını, İstanbul, 2022, s. 41.
[133] Bulut, s. 392.
[134] Güner Toprak, Başarabiliriz, s. 40-44.
[135] Hartmann, Jürgen, Demokratie und Autokratie in der vergleichenden Demokratieforschung, Springer Fachmedien Wiesbaden 2015, s. 38.
[136] Derdiman, Hükümet Sistemi Olarak Cumhurbaşkanlığı Sistemi, 2024, dipnot:6’daki kaynaklar.
[137] Nitekim kamu görevlileri, olağanüstü hâl ilânından sonra çıkarılan 32 OHAL Kanun Hükmünde Kararnameleriyle(=KHK’larıyla), idarece hiçbir işleme gerek kalmaksızın, görevlerinden çıkarılmışlardır. Bu KHK’larda, olağanüstü hâl ile ilgili olmayan konular da doğrudan düzenlenmiştir. Böylece Anayasanın, 2. maddesindeki öngörülebilirlik ilkesini içeren hukuk devletine; kamu görevlilerinin özlük işleri ile ilgili olan 70., 128. 129. maddelerine ve olağan dönemlerde yetki kanunu olmadan düzenleme yapılamayacağına dair 91. maddesine aykırılık oluşmuştur. AYM -üstelik (Esas: 1990/25, Karar: 1991/1) 10.01.1991 tarihli kararından dönüş yaparak- adı OHAL KHK’sı olan bir düzenlemeyi denetleyemeyeceğine karar vermiştir. AYM’nin verdiği bu kararlarıyla (örneğin: AYM, Esas: 2016/171, Karar: 2016/164, 02.11.2016, § 15-23) Anayasanın yasama yetkisinin devrini yasaklayan 7. maddesine aykırılık oluşup oluşmadığı gibi hususları açıklığa kavuşturulmayan tereddüt noktaları olarak kalmıştır.
AYM bu kararında Anayasa görüşmeleri sırasında verilen ve kabul edilen bir değişiklik teklifindeki gerekçelere dayanmıştır. ( § 15). Böylece Anayasanın OHAL KHK’larını esasa girerek de OHAL düzenlemesi olup olmayacağının bile incelenemeyeceğine karar vermiştir. Dolayısıyla incelemenin biile esasa girmek olacağını vurgulamıştır.
Ancak, Anayasanın açık olan 7. Maddesinin 148. maddesinin görüşülmesi sırasında verilen değişiklik gerekçesi karşısında işlevsiz kaldığını kabul etmek mümkün olamaz. Zira, Anayasanın bir maddesinin hükmü, üstelik bir başka maddenin gerekçesi karşısında zımnen ilga edilemez.
Kaldı ki Anayasanın herbir hükmü diğeriyle eşit etki ve değerdir. (bakınız: dipnot: 182). Hal böeyken, bir Anayasal hükmün/ yani Anayasanın 7. Maddesinin) bir maddenin (yani 148. Maddenin) gerekçeye feda edilmesi hukuka ve Anayasaya açık aykırı olur.
[138] Yokuş, Sevtap, Elections and the Presidential System in Turkey Published by Democratic Progress Institute www.democraticprogress.org, London, 2018, s. 25; Türk, Hikmet Sami. Anayasa’ya Aykırı Anayasa Değişiklikleri, Yetkin Yayınları, Ankara,2018, s. 125; Bulut, s. 293; Derdiman, Anayasal Gelişimde Hükümet Sistemleri, 2024 dipnot: 199.
[139] Göztepe, Ece, “Über die Verteidigung der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in der Türkei”, Zeitschrift für Politik (ZfP), Jg. 68, 2021/3, ss: 323-336, s. 331. Mühürsüz oyların geçerli sayılmasına ilişkin YSK Kararının hukuka aykırılığı konusundaki görüş: Selçuk, Sami, Hukuk Dünyasında Doğmayan Halk Oylaması Oylamanın Dürüstlüğü ve Ahlâkiliği İlkesinin Çiğnenmesi, İmge Kitabevi yayını, Ankara, 2018, s. 84, 85, 88 ve devamı.
[140] Selçuk, kitap başlığı, ayrıca nakleden: Kongar, Emre, “Ucube Bir Anayasa ile Kurulan Ucube Bir Tek Kişi Rejiminin Geleceği”, Tek Adamcı Saray Düzeni, Hazırlayan Çağdaş Bayraktar, Cumhuriyet Kitapları Yayını, İstanbul, 2019, ss: 143-149, s. 145. Selçuk (s. 15), bu işlemi “olmamış gibi” ve “keenlemyekün” addetmiş, (s. 91) işlem hakkında da duruma göre “işlemezlik” veya “yokluk” yaptırımlarını dile getirmiştir.
[141] Selçuk, s. 91, 92. Ayrıca bakınız: Kongar, s.145, 146.
[142] Bakınız: Çetin, Halis, Korku Siyaseti ve Siyaset Korkusu, İletişim Yayınları, İstanbul, 2012, s. 23.
[143] Bulut, s. 293.
[144] Aynı yönde: Kongar, s. 146.
[145] Derdiman, R. Cengiz, Anayasa Hukuku, 3. Baskı, Aktüel Yayınları, Bursa, 2013, s. 2.; AYM, Esas: 1982/6, Karar: 1983/9, 17.05.1983.
[146] Aynı yönde: Bulut, s. 273.
[147] Tombuş, Ertuğ “The People and Its Embodiment: Authoritarian Foundations of Constitutions in Turkey”, The Failure of Popular Constitution Making in Turkey, (Edited by Petersen, Felix -Yanaşmayan, Zeynep), Cambridge University Press, Cambridge, 2020, ss: 59-84, s. 81.
[148] Örneğin: Göztepe, Ece, “Über die Verteidigung der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in der Türkei”, Zeitschrift für Politik (ZfP), Jg. 68, 2021/3, ss: 323-336, s. 331
[149] Benzer görüş: Kocasakal, Ümit, “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemsizliği”, Tek Adamcı Saray Düzeni, Yayına Hazırlayan Çağdaş Bayraktar, Cumhuriyet Kitapları, İstanbul, 2019, s. 116.
[150] Sözlü sorudan maksat cevabı ilgili bakan ya da Cumhurbaşkanı yardımcısından sözlü istenen sorudur. Önceki sistemde sözlü sorulara süresinde cevap verilmediğinde, sözlü cevaplandırılması istenilen bu soruların yazılı soruya dönüştüğünü burada belirtmeliyiz.
[151] Aynı yönde: Yazıcı, Serap, “Yüz Yıl Önce ve Yüz Yıl Sonra TBMM”, Perspektif, https://www.perspektif.online/yuz-yil-once-ve-yuz-yil-sonra-tbmm/, erişim: 11.05.2023.
[152] Hatta bir fikirde, bu sistem, gensoru gibi etkili denge ve fren mekanizmalarına yer vermediğinden; “yanlışı sınırlandıracak veya durduracak mekanizmaları ortadan kaldırdığı için yanlış müesses hale geliyor.” (Cömert, Yusuf Ziya, “Sistem yanlışa teşvik ediyor”, Karar, 11.10.2021, https://www.karar.com/yazarlar/yusuf-ziya-comert/sistem-yanlisa-tesvik-ediyor-1590882, erişim: 29.10.2021) denmiştir.
[153] Aksi görüş: Çolak-Şener-Bilgili, p. 123
[154] Rumpf, s. 8.
[155] Milli güvenlik toplumun yerleşik düzeninin içeriden ve dışarıdan gelecek tehlike, müdahale ve tehditlere karşı masun tutulması, korunması (bakınız: Akgüner, Tayfun, “Milli Güvenlik Kavramı” İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, cilt 6, sayı 1-3 (1985) s. 14; Aybay, Rona, “Milli Güvenlik Kavramı ve Milli Güvenlik Kurulu” Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, yıl: 1978, cilt 33, sayı: 1, s. 66) olarak tanımlandığında; örneğin başka ilkelerin Türk Lirasının değerini düşürecek manüplasyonlarının ya da borsanın alım ve satım avantajı için manüple edilmesi gibi huşuların milli güvelikle az veya çok ilgisi olmadığı söylenemez.
[156] Hatırlatmak gerekirse: Parlamenter sistemde erken seçim, devlet başkanının parlamentoyu feshi veya arabulucu hakemliği gibi uzlaşıyı sağlayıcı yöntemler bulunmaktadır Bakınız: Güvenç, İbrahim, “Applicability Of Presıdential System in Turkey” American Journal of Humanities and Social Sciences Research (AJHSSR), Volume-03, Issue-09, pp-06-17, https://www.ajhssr.com/wp-content/uploads/2019/09/B19390617.pdf erişim: 26.10.2021, s. 10.
[157] Derdiman, Cumhurbaşkanlığı Sisteminin İyileştirilmesi Önerileri, 2024, “4.2.2. Cumhurbaşkanlığı sisteminin Meclis soruşturması için aradığı oranlar ve genel görüşme usulüne ilişkin değerlendirmeler” başlığı.
[158] Bulut, s. 282. Aynı yerde, bu sistem, “başkancı sistem” olarak vasıflandırılmıştır.
[159] Seufert, “Ein Präsidialsystem ‘Türkischer Art’ Konzentration der Macht auf Kosten politischer Gestaltungskraft”, s. 9. Yeni sistemde parlamentonun kanun çıkarma tekelini kaybettiği ve OHAL ilanı ve bu kapsamdaki kararnamelerin de TBMM tarafından kaldırılmasının çok zor olduğu; AYM ve Sayıştay hesap denetiminin etkisizlrştiği görüşü: Seufert-Kubaseck, Abschied von Atatürk, s. 29, 31, 46.
[160] Yeni sistemde vetonun TBMM’ce salt çoğunlukla aşılmasının oranın o kadar fazla olmaması sebebiyle veto olmayacağı yönünde aksi görüş: (Karatepe, Sistem Söyleşileri, s. 9); kısmi veto olacağı yönünde farklı görüş: Sevinç, Murat, Türkiye’nin Anayasa İmtihanı, İletişim Yayınları, İstanbul, 2017, s. 115.
[161] Kanadoğlu, Korkud, “Modern Anayasal Devlet: Amerikan, Alman ve Türk Anayasaları Üzerinden Bir Deneme”, Hukuk Defterleri, hukukdefterler.com/modern-anayasal-devlet-amerkan-alman-ve-turk-anayasalar-uzernden-br-deneme/ Erişim: 10.10.2020; Coşkun, “Nasıl bir Başkanlık Sistemi”, s. 23.
[162] Bu anlamda, “başkanın veto yetkisinin aşılmasında gerekli nitelikli oy oranı ne kadar yüksek tutulursa, o ölçüde başkanının yasama alanına nüfuzu kolaylaşmaktadır.” Alkan, Haluk, “Cumhurbaşkanlığı Sisteminin Kurumsal Özellikleri ve Demokratikleşme Sürecine Olası Etkileri”, Türkiye İletişim Araştırmaları Dergisi, Yıl: 2018, Özel Sayı, ss. e139-e153, s. 144.
[163] Vernon (s.138), ABD Başkanından, “memleketin[nin] en yüksek kanun yapıcısı” diye bahsetmektedir. Bu tespit fikrimce, Başkanın, kanunları vetosunun, Kongre tarafından ancak 2/3 gibi daha fazla çoğunlukla aşılabilmesi şeklindeki güçleştirici veto yetkisine bağlanabilir.
[164] Bu konudaki görüşler ve değerlendirmeler için bakınız: R. Cengiz Derdiman, “Bütçe Hakkı ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, https//www.hukukiyaklasim.com/, erişim: 02.10.2023.
[165] Bu yöndeki görüşler için bakınız örneğin: Özbudun, Ergun, Türk Anayasa Hukuku, 18. baskı, Yetkin Yayınları, Ankara, 2018, s. 224; Gören, Zafer, Anayasa Hukuku, 4. Baskı, Yetkin yayınları, Ankara, 2019, s. 232; Erdem, Fazıl Hüsnü, “Nasıl Bir Parlamenter Sistem”, Türkiye’nin Sistem Arayışı, Ocak 2023, https://ankaraenstitusu.org/wp-content/uploads/2023/01/fazil-husnu-erdem-nasil-bir-parlamenter-sistem.pdf, erişim: 11.01.2024, s. 27; Duygun, Ahmet Mert, Das semipräsidiale Regierungssystem der Weimarer Republik im Vergleich mit dem heutigen türkischen Regierungssystem nach den Verfassungsänderungen in 2007 und 2017, Inaugural-Dissertation, Rechts- und Staatswissenschaftliche Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn, 2019, s. 172; Bulut, s. 281; Güner Toprak, Başarabiliriz, s. 192; Coşkun, “Nasıl Bir Başkanlık Sistemi?”, s. 26; Seufert, “Ein Präsidialsystem ‘Türkischer Art’ Konzentration der Macht auf Kosten politischer Gestaltungskraft”, s. 14.
[166] Karatepe ve diğerleri, s. 101.
[167] Bakınız: Kempf, Udo, Das politische System Frankreichs 5., aktualisierte und erweiterte Auflage, Springer Fachmedien Wiesbaden, 2017, s. 114; Sarıca, Murat, “Fransa’nın V inci Cumhuriyet Anayasası” İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, yıl: 1962, cilt 27 sayı: 1 ss: 62-95, s. 82; Vernon, s. 75.
[168] Derdiman, “Bütçe Hakkı ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi”, 2023.
[169] Anayasanın 166/4. maddesi hükmüne göre: “Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır. Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır.”
[170] Derdiman, Hükümet Sistemi Olarak Cumhurbaşkanlığı Sistemi, 2024, “5.2.1.” nolu başlık.
[171] Bakınız: TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunun 1/284 sayılı Raporu, sıra sayısı: 344, https://www5.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem27/yil01/ss344.pdf erişim: 16.07.2024. Derdiman, Hükümet Sistemi Olarak Cumhurbaşkanlığı Sistemi, 2024, dipnot: 131.
[172] Derdiman, “Bütçe Hakkı ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi”, 2023
[173] Benzer görüş: Gönenç, Levent, Uygulamada Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, TEPAV, Mayıs, 2018, https://www.tepav.org.tr/upload/files/1526884486-7.Uygulamada_Cumhurbaskanligi_Hukumet_Sistemi.pdf erişim: 27.08.2021, s. 4; Kaya, Semih Batur, Hükümet Sistemi Sınıflandırmasında Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin Analizi: Denge-Denetim Ağı ve Demokratiklik Sorunu, Yetkin yayınları, Ankara, 2021, s. 254.
[174] Battis-Gusy, s. 177.
[175] AYM, 19/2/2020, E.2018/91, K.2020/10, § 110; AYM, E.2020/53, K.2021/55, 14/07/2021, § 46.
[176] Derdiman, R. Cengiz, “1982 Anayasasına Göre Kanun Kavramı”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/1982-anayasasina-gore-kanun-kavrami/, erişim: 31.03.2023.
[177] Kaboğlu, İbrahim, 15 Temmuz Anayasası, Tekin Yayınevi, İstanbul, 2017, s. 184, 221; Rumpf, s. 11; Furtak, s. 185; Konunun idare hukuku açısından “’kanuni idare ilkesi”nin alanının daraltıldığı” görüşü için bakınız: Ardıçoğlu (Artuk) 2017. “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri”, Ankara Barosu Dergisi, yıl 2017 sayı 3, ss: 19-52, s. 29; Yarbay, s. 63.
[178] Köker, Levent, “Cumhurbaşkanlığı Kararnâmesi üzerine bâzı tesbitler ve eleştiriler”, http://leventkoker.blogspot.com/2017/01/cumhurbaskanlg-kararnamesi-uzerine-baz.html, erişim: 30.05.2023. Ayrıca bakınız: Uslu, 2022, s. 655, 656.
[179] Yarbay, s. 63.
[180] AYM, E.2022/36, K.2023/84, 04/05/2023, § 26.
[181] Mesela: AYM E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020 § 32. “Anayasa’nın CBK’lar tarafından düzenleneceğini özel olarak öngördüğü bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının düzenlenmesi kapsamında, bu konularla sınırlı olmak üzere Anayasa’nın 123. maddesinin anılan hükmünde belirtilen hususlarda düzenleme yapılabilir.” (Aynı karar: § 31).
[182] Derdiman, Cumhurbaşkanlığı Sisteminin İyileştirilmesi Önerileri, 2024, dipnot: 148. “Anayasa kuralları etki ve değer bakımından eşit olup hangi nedenle olursa olsun birinin ötekine üstün tutulmasına olanak bulunmadığından, bunların bir arada ve hukukun genel kuralları göz önünde tutularak uygulanmaları zorunludur.” AYM, Esas: 2006/21, Karar: 2006/38, 13.03.2006. AYM’nin kararında günümüzde de bir değişiklik olmamıştır. Örneğin, AYM, Esas: 2019/40 Karar: 2020/40, 17/7/2020.
[183] Nitekim Osmanlı Anayasal gelişmelerinde fikriyat olarak önemli yeri olan Namık Kemal de bu hususu; “Devlet bir şahs-ı manevidir. Kanun yapmak anın (=onun) iradesi, icra etmek ef’ali (=fiilleri) hükmündedir.” (Okandan, s. 122; Aynı husus için bakınız: Akyol, Taha, Atatürk’ün İhtilâl Hukuku, Doğan Kitap Yayını, İstanbul, 2012, s. 41) şeklinde ifade etmiştir.
[184] AYM, E.2018/104, K.2020/39, 16/07/2020, § 133.
[185] Derdiman, “Kanuni İdare İlkesinin Anlamı ve Kapsamı”, 2022
[186] Aynı kanaat: Yıldırım, Ramazan, İdare Hukuku, Editör: Mustafa Avcı, Anadolu Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi Yayınları, Eskişehir, 2018, s. 139.
[187] Benzer görüş: Ayman Güler, Birgül, Türkiye’nin Yönetimi-Yapı- 5. Baskı, imge Kitabevi Yayını, Ankara, 2018, s. 207, 208.
[188] Duran Lütfi, Düzenleme Yetkisi Özerk Sayılabilir mi?” İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, cilt: 4, sayı: 1-3, ss: 33-42, s. 37.
[189] Memur güvenliği memurun hak ve statülerinin yargı, yasama ve yürütmeye karşı hukuki güvencelerle korunmasını içerir. Örneğin, Tutum’a (Cahit, Türkiye’de Memur Güvenliği, Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü Yayını, Ankara, 1972, s. 13) göre, memur güvenliği ile kamu hizmetleri ve görevlerinin iyi işlemesini sağlamaktır. Dolayısıyla bunun temel şartı, memuru özellikle Yürütmeye karşı korumaktır.
[190] Tiedemann, Klaus “Gewaltenteilung und Normsetzungsbefugnis im französischen Rechtsstaat” , Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft Band: 119, Heft: 3. (August 1963), ss. 513-529, s. 529.
[191] AYM’nin benzer konularla ilgili olarak da olsa önceki kararlarından faklı kararlar verebileceğini, kendi kararlarında da görmekteyiz. Örneğin AYM Esas: 2023/177, Karar: 2024/30, 01/2/2024, § 8. AYM, OHAL Kanun Hükmünde Kararnamelerini usul ve şartlara denetleyebileceğine karar vermiş; (AYM,Esas: 1990/25, Karar: 1991/1, 10.1.1991) ve bu yöndeki kararları istikrarlı olarak devam etmiştir. Fakat, AYM bu kararından bu kararlarında dönüşle (örneğin, AYM, Esas 2016/166, Karar 2016/159, 12.10.2016) bu kararnamelerin adları itibarıyla OHAL kanun hükmünde kararname olduklarından dolayı denetleyemeyeceğine karar vermiştir. AYM, bir başka kararında (bireysel başvuru: 2016/777, 12.11.2019, § 43, 44) da, Mahkemelerin hukuk kurallarını farklı yorumlayabileceklerine değinmiştir.
[192] AYM, Esas: 2018/125 Karar: 2020/4, 22.01.2020, § 11.
[193] Örneğin: AYM, E. 2011/149, K. 2012/187, 22/11/2012: “Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın 163. maddesinde olduğu gibi kanun hükmünde kararname çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe kanun hükmünde kararname ile düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz.”
[194] Kamalak-Durna, s. 464.
[195] AYM E: 2022/98 K: 2022/157, 13/12/2022 § 9-11. Aynı yönde: AYM, E.2019/31, K.2020/5, 23/1/2020 § 40.
[196] “Teklifle öngörülen Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri ‘yasama işlemi’ değil ‘idari işlem [idari düzenleme] mahiyetindedir.” (Ulusoy, s. 6) şeklindeki görüş; Anayasal hükümlerin ilk-el düzenleme yetkisi veren mahiyetleri nazara alındığından bizce isabetli görülemez.
[197] Örneğin: Uslu, 2022, s. 657.
[198] Uçum s. 86.
[199] Benzer görüş: Bakırcı, Fahri, “Yasama Sürecinin Hızlandırılması- Yasama Yetkisinin Devri ve Nedenleri Üzerine”, Kamu Hukukçuları Platformu 2017, https://www.kamuhukukculari.org/?sayfa=toplanti_bildiriler&id=7, erişim: 30.05.2023, s. 24.
[200] Aynı kanaat: Özbudun, Ergun, Anayasa Hukuku, Editörler: Ergun Özbudun-Bülent Yücel, Anadolu Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi Yayını, Eskişehir, 2018, s. 112.
[201] Aynı Kanaat: Gören, Zafer, “Erkler Ayrılığı İlkesi ve 2017 Anayasa Değişikliği İle Benimsenen Hükümet Sistemi”, İzmir Barosu Dergisi, Eylül 2019,www.izmirbarosu.org.tr, ss. 469-490,s. 487.
[202] Anayasada “yapılan değişiklik ile alelâde idari işlemle kamu tüzel kişiliği kurulması yolu kapatılmıştır. Diğer taraftan yürütme organı doğrudan Anayasadan aldığı asli yetkiyle hareket ederek çıkaracağı Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kamu tüzel kişiliği kurabilecektir.” Pınar, s. 207.
[203] AYM, E.2018/104, K.2020/39, 16/07/2020, § 261.
[204] Derdiman, “Kamu Tüzel Kişiliğinin Ölçütleri Hakkında Değerlendirmeler”, s. 548, dipnot: 2.
[205] Atay, Ender Ethem, “Yeni Anayasa Yapım Sürecinde Hükümet Modeli Arayışları ve Başkanlık Sisteminin Demokratik Siyaset ve Siyasi İstikrar İçin Bir Çözüm Olabilirliği Sorunu”, Türk Yurdu Haziran 2016- Yıl 105- Sayı 346, https://www.turkyurdu.com.tr/yazar-yazi.php?id=2663 erişim: 24.11.2019.
[206] “Kaza [=yargı], Devletin mahsus ve müstakil organlarının bir dâva ile harekete geçerek bir hukukî ihtilâfı, Devletin hâkimiyetine dayanarak, kanunlara uygun bir şekilde, riayeti mecburi ve kesin olarak bir hükümle halledip müşahhas hâdisede tatbik edilecek hukukî normu belirtmesi faaliyetidir.” Kunter, Nurullah, “Türkiye’de Kaza Kuvveti”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, Yıl 1960, cilt 25 , sayı 1-4, ss: 43-54, s. 43. Belirtmek gerekir ki yargılamada kararların uygulanmasının kesinleşmesine bağlı olmadığı haller idari ya da medeni yargılama usullerinde söz konusu olabilmektedir. Bu sebeple, kesinleşme kararlara karşı başvuru yollarının tükenmesi ile ortaya çıkan durum olduğu söylenebilir.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinde 2 dereceli yargılamadan yararlanma hakkı, yerel mahkemelerde verilen kararların daha yüksek bir derece mahkemesinde yeniden yargılanması ve hukuka uygunluk denetimine tabi tutulmasını içermektedir. Ülkemizde belli davalarda verilen kararlara karşı istinaf başvurusunun kapalı tutuluşunu öngören düzenlemelerin bu hükümlere uyarlı oldukları söylenemez.
[207] Başgil, Esas Teşkilat Hukuku, s. 293.
[208] Öztürk, Namık Kemal, Cumhurbaşkanı ve Parlamenter Sistem, Atila Kitabevi yayını, Ankara, 1999, s. 134.
[209] Cumhurbaşkanının yargıya ilişkin bu yetkilerinden hareket eden Türk, Hikmet Sami, Anayasa’ya Aykırı Anayasa Değişiklikleri, Yetkin Yayınları, Ankara, 2018, s. 319), bu yetkilerle “ortaya yargı yetkisi de Cumhurbaşkanının kontrolü altına girmiş bir sistem çıkar. Kuvvetler ayrımının sonu anlamına gelen bu durum, demokratik rejimin sona ermesi demektir.” düşüncelerini ileri sürmüştür. Aynı yönde bakınız, aynı eser, s. 353. Doktrinde bir başka fikrin ifadesiyle söylenecek olursa: “Yürütmeyi denetleyecek olan yargı, neredeyse tümüyle yürütme tarafından belirlenmektedir. Böyle bir yapıda, yürütmeyi kontrol etmek ve dengede tutmak ihtimali yok denecek kadar azdır.” Coşkun, “Nasıl bir Başkanlık Sistemi” s. 22.
[210] Selçuk, Sami, Kendini Tüketen Hukukun Dramı, İmge Kitabevi Yayını, Ankara, 2015, s. 97.
[211] AYM, E.2022/36, K.2023/84, 04/05/2023, § 26.
[212] Nitekim, TBMM hesaplarını denetimini Sayıştaydan alan yasal düzenleme AYM’ce iptal edilmiştir. AYM, Esas: 2007/12, Karar: 2009/153, 10.11.2009. Bu karar hükmün Anayasanın 87. ve 160. maddelerine aykırılığına işaret etmiştir.
[213] Aynı yönde bakınız: Öztürk, Namık Kemal-Tozak, Eren, “Cumhurbaşkanının Yargı Organlarına Yaptığı Atamaların Kuvvetler Ayrılığı ve Yargı Bağımsızlığı Üzerine Etkileri”, Uluslararası Stratejik Araştırmalar Kongresi ISRC 2019, Bildiriler Kitabı, editörler: Ramazan Armağan-Hamza Kahraman Turkuaz Konger Yayıncılık Yayını, Manisa, 2019, s. S. 182; Öztürk, Cumhurbaşkanı ve Parlamenter Sistem, s. 136; İnaç, Hüsamettin, “Türk Tipi Başkanlık Sistemi”, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi Kamu Yönetiminde Değişim, Hiperlink Yayıncılık Yayını, İstanbul, 2018, s. 342. Almanya’da tarihi tecrübeler, tarafsız ve bağımsız yargı olmadan temel hak ve özgürlükleri tanımakla hukuk devletinin tesis edilmiş olamayacağını göstermiştir. Bakınız: Kannenberg, Werner K., “Die Judikative – Abhängigkeiten in einer Staatsgewalt, die keine ist?”, Gesellschaft Wirtschaft Politik (GWP) Heft 4/2011, ss: 475-488, s. 477.
[214] Laura Lale Kabis-Kechrid, “Die Transformation der Türkei zum Ein-Mann-Staat” Deutsche gesellschaftliche für Auswärtige Politik (DGAPkompakt) Nr. 3 April 2017, s. 3.
[215] Uçum, s. 88.
[216] Bakınız ve karşılaştırınız: Anayasada Değişiklik Yapılmasına Dair (6771 Sayılı) Kanun Teklifi (2/1504) ve Anayasa Komisyonu Raporu, s. 59.
[217] Atay, “Yeni Anayasa Yapım Sürecinde Hükümet Modeli Arayışları Ve Başkanlık Sisteminin Demokratik Siyaset Ve Siyasi İstikrar İçin Bir Çözüm Olabilirliği Sorunu”, 2019; Erdoğan Tosun-Tosun, s. 124, 130. Ülkemizde, çok partili sisteme geçişten bu yana iktidarın muhalefeti sürekli kendisine engel çıkaran bir faktör olarak görüldüğü yönünde görüş (Erdoğan Tosun-Tosun, s. 46, 47); muhalefetin de iktidara karşı muhalefet görevinde etkili olamadığı müşahedeleri Türk siyasal gelişmelerinde dikkat çekmiştir.
[218] Aynı kanaat: Ulusoy, s. 5.
[219] Tanör, Bülent-Yüzbaşıoğlu, Necmi, 1982 Anayasasına Göre Türk Anayasa Hukuku, 20. Baskı, Beta Yayınları, İstanbul, 2020, s. 450.
[220] Milli Diriliş Kutlu Yükseliş, Milliyetçi Hareket Partisi 24 Haziran Milletvekili Genel Seçim Beyannamesi, https://www.mhp.org.tr/usr_img/_mhp2007/kitaplar/24haziran2018_secim_beyannamesi_tam_web.pdf, erişim: 23.09.2023, s. 4. Aynı alıntı için bakınız: Acar, Hasan, “Türk Siyasal Hayatında Kalıcı İstikrar Modeli Olarak Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi”, Türk Siyasal HayatıOsmanlı Modernleşmesinden Günümüze, Nobel Yayınları, Ankara, 2018, s. 720.
[221] Benzer görüş: Alkan, Haluk, Karşılaştırmalı Siyaset Başkanlık ve Parlamenter Sistemler Işığında Yarı Başkanlık Modelleri, (Açılım Kitap) Pınar Yayınları, İstanbul, 2013, s. 69.
[222] Aynı yönde: Şirin, Tolga, Anayasadan Çıkış, İmge Kitabevi Yayını, Ankara, 2023, s. 101, 103.
[223] Uçum s. 54.
[224] Bakınız: Derdiman, R. Cengiz, “Hükümet Sistemi Olarak Cumhurbaşkanlığı Sistemi” 2024, “4.2.3.” numaralı başlık
[225] Milliyetçi Hareket Partisi ve Anayasa değişikliği, s. 18.
[226] Bakınız: Aslan-Koçal, s. 287.
[227] Anayasada Değişiklik Yapılmasına Dair (6771 Sayılı) Kanun Teklifi (2/1504) ve Anayasa Komisyonu Raporu, s. 14.