(Bütçe Hakkı Cumhurbaşkanlığı Sisteminde[1] Kalkmış Mıdır?)
Bütçe hakkı kapsamında bir incelemeyi içeren bu makalenin, bir anlamda özeti diyebileceğimiz kısmı; aşağıda “8. Sonuç Yerine: Yeni Sistemde Bütçe Hakkı İle İlgili Görüşümüz” başlığında yer almaktadır. Konuya ilişkin olarak bilhassa bu başlık altındaki 8.1. ile 8.4. arasındaki alt başlıklara bakılabilir.
1. Bütçe ve Bütçe Hakkı Deyimleri
1.1. Bütçe ve Bütçe Kanunu
“Bütçe, (Devlet) yetkililerinin faaliyet gösterebileceği sabit çerçeveyi oluşturmaktadır.”[2] 5018 sayılı kanuna göre “Belirli bir dönemdeki gelir ve gider tahminleri ile bunların uygulanmasına ilişkin hususları gösteren ve usulüne uygun olarak yürürlüğe konulan belgeyi,… ifade eder.” “Bütçe kanunları bir devlette kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi için öngörülen gelirlerin nasıl toplanacağına ve yönetileceğine, planlanan harcama ve yatırımlara ilişkin ilkelerin belirlendiği özel yasama işlemleridir.”[3]
Bütçe kanunu ile parlamento, yürütmenin tüm faaliyetlerini hangi harcamalara izin verdiğini belirterek; gelirlerin de -keyfi seviyede değil;- ihtiyaçlara uygun ve adil şekilde toplanmasını denetlemiş olmaktadır. Bütçenin bir kanuna bağlanması, toplanacak gelirlerin kimlerden ne kadar ve nasıl alınacağı ve bunların nerelere harcanacağının; açık, anlaşılabilir ve öngörülebilir olmasını sağlamaktadır. Bu da bütçe kanunu açısından hukuki güvenlik ilkesini hayata geçirmiş olmaktadır.[4]
Tarihi gelişmelerden anlaşılmaktadır ki; devletin, faaliyetlerine yapılacak harcamaları karşılayacak gelirlerin; modern finans tekniklerine göre yürütme tarafından hazırlanması ve yasama tarafından onaylanması söz konusu olmaktadır. Yasama, onaylama şeklindeki iradesini kanun şeklinde ortaya koymaktadır.[5]
1.2. Bütçe, Bütçe Hakkı ve Mali Hukuk İlişkisi
1.2.1. Kavramlar Arasındaki İlişki
Bütçe kanunu ve bütçe hakkı, mali sistemi öngören hukukun bir parçası olarak görülebilir. Mali hukukun amacı, kamu görevlerinin yerine getirilmesi için gerekli mali kaynakları belirlemek ve bu kaynakları yönetmektir.[6] Bu açıdan örneğin, devlet gelirlerinin toplanmasına dayanak teşkil eden vergiler ya da kamu görevlilerine ödenecek aylıklar şeklindeki harcamalar için ayrı kanunların çıkarılmış olması; konu olarak bütçeyle ilgisi bulunan düzenlemeler olarak, yine yasama tarafından kullanılan bütçe hakkıyla ilgili görülebilirler.
1.2.1. Konuyu İlgilendirebilecek Anayasaya Mahkemesi Kararları
“Bütçe, devletin bütün idari faaliyetini geniş anlamıyla hukukî normlara bağlamaktadır.”[7] “Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihatlarına göre bütçe ile ilgili hükümler kavramı, mali nitelikteki hükümleri değil kanun konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir.”[8] Anayasa mahkemesinin bir başka kararında da isabetle belirtildiği gibi, bütçe kanunları alelâde kanunlardan farklı esas ve usullerle kabul edilmektedirler. Dolayısıyla bunlardan birisinin kapsamına giren konunun diğeri ile yapılması, düzeltilmesi veya değiştirilmesi mümkün değildir. Bu anlamda Anayasa ile getirilen bütçe (kanunlarına) ilgisi hüküm konulamayacağı kuralı gereğince; “bütçe kanunlarında, yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek böylece bütçe (kanunlarını)ilgili kurallarda uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir.”[9]
Anayasa Mahkemesinin konuyla ilgilendirilebilecek bir başka kararı itibarıyla “Anayasa Mahkemesinin 29.1.2014 tarihli, E:2013/66, K:2014/19 sayılı kararında da vurgulandığı üzere bir kuralın uygulanması sonucu gelir elde edilecek ya da harcama yapılacak olması, o kuralın bütçe kanunu kapsamında yer alması zorunluluğunu doğurmamaktadır. Bu çerçevede, kamu kurumlarının ödeneklerine ilişkin kuralların kanun konusu yapılabilmesine bir engel bulunmamaktadır. Bütçe kanunlarında ilgili kurumun o yıla ait ödenek miktarı ile harcama usul ve esasları düzenlenmekle birlikte, ödeneklere ilişkin genel ve soyut nitelikteki tüm kuralların, bütçe kanununda yer alması zorunlu değildir.”[10]
1.2.3. Mali Kanunları Uygulama Onayı Olarak Bütçe Kanunu
Gelirlere ve harcamalara izin verme iradesi beyanı olarak çıkarılan bütçe kanunu ile bütçe hakkı; dolaylı olarak, tüm hizmet ve faaliyetlerine izin verme hakkının millete ait olduğunu da anlatmış olmaktadır.[11] Dolayısıyla bütçe kanunu, gelir ve harcamalara ilişkin miktar, usul ve/veya esasları belirleyen mali kanunların uygulanmalarına da onay vermiş olmaktadır.
Bütçe kanununun niteliği tartışılmış; bir kısım yazarlarca bunun harcamalara izin veren yönü itibarıyla idari işlem, gelirlerin toplanmasını öngören yönü itibarıyla da kısman kanun kısmen idari işlem gibi görülmesi söz konusu olmuştur.[12] Bütçe kanunu adı üzerinde kanun olup; tabi olduğu hukuki usul ve şartlar bakımından “kanun”dan başka türlü da anlaşılamaz. Şurası var ki, bütçe kanunu, yürütmeye verilen yetkilerin üst sınırlarını gösteren izin olup; uygulama açısından gelir toplama veya harcama yapmanın yegâne şartı olduğundan şart işlemdir.[13]
1.2.4. Bütçe Kanununun Yürürlüğe Girmesi İçin Resmi Gazetede Yayınlanması
Yasama sadece kanun yapar. Kanun teklifleri, tümü üzerindeki oylamalarla kabul edildikleri anda kanuna dönüşürler. Cumhurbaşkanının konumu, çıkarılan kanunların tümünden ilk olarak haberdar olmasını gerektirir. “Kanun”u bunun yürürlüğe koyma işlemleri yasamanın değil, yürütmenin yetki ve görevi kapsamında görülmektedir. Kanunun yürürlüğe girmesi için şart olan Resmi Gazetede yayımlama işleminin; hem yürütmenin hem de Devletin başı olan Cumhurbaşkanının görev ve yetkisi ve verilmesi uygundur; bunun bir sakıncası yoktur. Anayasa, TBMM İçtüzüğü ve kanunlara göre bütçe kanununun, Cumhurbaşkanının teklif ettiğinden farklı çıkması mümkün olabileceğinden, bunun öncelikle Cumhurbaşkanınca görülmesi uygundur. Cumhurbaşkanının bu kanuna göre kısa süre içinde yapacağı ve yayımlayacağı Kararnamelere ilişkin daha sağlıklı planlama imkânı verecektir. Kaldı ki zamanımızda bütçe hakkının Millet adına kullanımına belli görev ve yetkileri ile katılmaktadır.
Bu sebeplerle Cumhurbaşkanının teklif ettiği metnin kanunlaşmasından sonra, tekrar Cumhurbaşkanının onayına gitmesi, bizce bir kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırı[14] görülmemelidir. Buradaki sorun, TBMM’den kanunun Cumhurbaşkanına ne kadar zaman içinde gönderileceğinin; ve kanunların 15 günlük süre içinde yayımlanmaması ve veto da edilmemesi halinde nasıl bir yol takip edileceğinin belirlenmemiş olmasındadır. Bu konuda çeşitli çözümler önerilmiş ve tartışılmıştır. Ancak doğru olanı bu konuların açık Anayasal/yasal hükümlere bağlanmasıdır.
1.3. Bütçe Kanunlarının Anayasal Niteliklerinden Söz Edilebilir mi?
Bütçenin Devlet hayatının işlemesindeki temel ve vazgeçilmez işlevi nedeniyle bütçe kanunları “anayasal kanunlar” kategorisinden görülebilmektedir. Ancak muhakkak olan, parlamentoların bütçe için ortaya koyacağı irade beyanının kanun olması gerektiği üzerinde durulmaktadır.[15] Alman “Federal Anayasa Mahkemesi bütçeyi, “hukuki biçimde devleti yöneten egemenlik eylemi” olarak nitelendirmiştir.”[16]
2. Bütçe Hakkı
Devletin gelirlerinin ve bu gelirlerinin hangi hizmetler ve faaliyetler için harcanacağında halkın söz sahibi olmasına bütçe hakkı denmektedir.[17] Anayasa Mahkemesinin bir kararına göre de: “Yasama organının halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırları belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı denilmektedir. Bir başka ifadeyle bütçe hakkı, vergi ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme, onaylama ve harcamaların sonuçlarını denetleme hakkıdır. Bu hak, demokratik ülkelerde halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan yasama organına ait bulunmaktadır.”[18]
Bütçe hakkı da Devletin; gelir ve harcamalara onay vermekle, dolaylı olarak, tüm hizmet ve faaliyetlerine izin verme hakkının millete ait olduğunu da anlatmış olmaktadır.[19] Dolayısıyla -milletin kendi kendini, kendi koyduğu kurallara göre yönetimi demek olan- demokrasinin olmazsa olmazı; bütçe hakkının yegâne sahibinin milletin temsilcilerinden oluşan parlamentolar olarak görülmesidir.[20] Kısacası bütçe hakkı devletin egemenlik hakkının en önemli göstergelerinden birisidir.[21]
Bütçe hakkı, monarşilerde parlamentoların doğuşlarını hazırlayan en önemli etken olmuştur. Avrupa’da parlamentoların doğuşunda, halktan toplanacak vergilerin/gelirlerin halkın temsilcilerinin onayı şartına bağlanmasına ilişkin gidişat etken olmuştur. Bütçe hakkı, ilk aşamada halkın temsilcileri aracılığıyla izni olmadan vergi alınmaması şeklinde gerçekleşmiş, bu vergilerin nerelere harcanacağına ilişkin parlamento izni usulü ile de tamamlanmıştır.[22]
Bütçe hakkı bu anlamda doğal olarak, milletin, temsilcileri olan parlamentoları aracılığıyla;
1-) Gelirlerin toplanma usulü ve miktarından başka, bunların hangi maksatlarla ve nerelere harcanacağına izin verilmesi ve
2-) İşlemlerin verilen izne uygun olup olmadıklarının denetlenmesini;
Kapsamaktadır.
3. Bütçe Hakkı Konusu Olan Özneler
Anayasanın 161. maddesine göre “Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır.” Bundan anlaşılacağı üzere, Parlamentonun bütçe kanunu olarak çıkarması gerekecek şart işlemin özneleri, Devlet, ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışında kalan kamu tüzel kişileridir.[23]
Hal böyle olmakla birlikte, Devlet ve kamu tüzel kişilerinin bütçelerinin harcamalarının yıllık bütçelerle yapılacağını belirten Danışma Meclisi gerekçesine göre,[24] “Kamu iktisadî teşebbüslerinin bütçelerinin tek bir konsolide bütçede gösterilmesi esasının kabul edilmesi, bu teşebbüslerin toplu olarak görülebilmesini sağlamak içindir.”
Burada konsolide bütçeden maksat, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının bütçelerinin tek bir metinde toplu olarak gösterilmesi anlamında görülmelidir. Zira, hukukumuzda belediye, il özel idaresi ve köy gibi bir kısım kamu tüzel kişilerinin bütçelerinin kabulü ve yürürlüğe girmesi usulü, kanunlarla farklı usullere bağlanmıştır. Fakat 5018 sayılı kanunun12/1 ve 17/1. maddeleri gereğince, bütçe kanununda bunlara ilişkin gelir ve harcama kalemlerinin de bulunması gerekmektedir.
4. Parlamentoların Bütçe Kanununu Reddetmelerinin Yaptırımı ve Bütçe Hakkı
Parlamenter sistemlerde parlamentonun güveniyle göreve gelen bakanlar kurulunun hazırladığı bütçe kanun tasarısı üzerindeki parlamento tasarrufu, güven oylaması niteliğinde görülmektedir.[25] Bu durumda bütçenin reddi, parlamentonun, Bakanlar kuruluna güvensizlik oyu verdiği anlamına gelmektedir; ya da ekseriyetle öyle anlaşılmaktadır.
Bütçenin reddi, yürütmenin her alan ve konuda gelir toplama ve harcama yetkisini kaldırmakta, Devlet hayatının durması söz konusu olmaktadır. Anayasalarında/kanunlarında bütçesi reddedilen hükümetin düşeceğine dair bir hüküm bulunmayan sistemlerde, bütçenin reddinin; Devlet hayatını kilitleyici sonuçları kaçınılmaz hale gelmektedir. Bu ülkelerde bile, yeni bir hükümet kurulana ya da (geçici) bütçe kanunu kabul edilene kadar yine harcamalar duracağı için, bütçenin reddinin, bu açıdan da ağır sonuçları olacağı malumdur.
5. Cumhurbaşkanlığı Sisteminde Bütçe Hakkının Kaybolduğu Görüşleri
Bir kısım görüşlere göre yeni sistemde parlamentonun bütçe hakkı kalkmış ya da işlevsizleşmiştir.[26] “Bütçe hakkının sınırlanması, halkın idareye olan güvenini azaltır.[27]
Ülkemizde uygulanan yeni sistemde Cumhurbaşkanı Türkiye Büyük Millet Maclisince (=TBMM’ce) güvensizlik oyları ya da bütçenin reddi gibi yöntemlerle düşürülemeyecektir. Bu durum Cumhurbaşkanının 5 yıl görevde kalabilmesinin garantisi anlamına gelmektedir. Dolayısıyla diyelim ki seçildiği tarih itibarıyla ilk bütçe kanun teklifi kanunlaşan bir Cumhurbaşkanı, sonraki 4 yıl boyunca, hazırladığı bütçe teklifleri reddedilse bile, bu bütçeyi uygulamaya esas alabilecektir. Bütçedeki harcama kalemlerinde ve/veya harcamaları finanse edecek gelirlerde hatalar olsa bile, durum değişmeyecektir.[28]
Ayrıca, bütçe rakamlarını yeniden değerleme oranı ile artırma yetkisi belli bir dönemle sınırlanmamıştır. Dolayısıyla yeni seçilen Cumhurbaşkanı da, bütçe -ve geçici bütçe- teklifinin reddedilmesi halinde aynı yetkileri kullanacak; yeniden değerleme oranı ile artırılmış bütçe rakamlarını uygulamaya devam edebileceklerdir.
6. Bütçe Hakkının Kalktığı Görüşlerine Karşı Söylenmesi Gereken Hususlar
6.1. Bütçe Hakkının Amacı Kapsamı ve İşlevi
İlk olarak tespit etmek gerekir ki; demokrasilerde bütçe hakkı halkın vazgeçilmez ve temsilcileri vasıtası ile kullandığı bir haktır. Bu hakkın amacı, kapsamı, işlevi ve Devlet ve toplum açısından doğuracağı sonuçlar birlikte nazara alınmalıdır.
Bu hakkın amacı, ortaya çıkışında gizlidir. Yukarıda değinildiği üzere, bütçe hakkı mutlak monarşilerde gelirlerin toplanmasına ve bunların nerelere nasıl harcanması gerektiğine halkın kendinin karar vermesi şeklinde ortaya çıkmıştır. Halkın, bu gelirlerin ve harcamaların, kendi verdiği yetki ve izin kapsamında kullanılıp kullanılmadığını denetlemesi de çağdaş bir etik yükümlülük olmakla birlikte, aynı zamanda bütçe hakkı kapsamında görülmüştür. Bu denetim yöntemlerinden en önemlisi de harcamaların Anayasamıza kesinhesap kanunuyla onaylanması şeklinde yapılan denetimdir.
Demek ki asıl sahibinin millet olduğu bütçe hakkı, temsili demokrasilerde sanıldığı gibi, sadece halkın temsilcisi sıfatı taşıyan parlamentolar tarafından kullanılmamakta; bu sürece, gerek bütçe teklifini hazırlayarak gerekse bütçeyi bütçe kanununun verdiği yetkileri aşmadan uygulayarak, yürütme de katılmaktadır. Bilhassa, halk tarafından seçilen başkanlar ya da Cumhurbaşkanlarının yürütme kapsamında olmak kaydıyla temsil yetkilerini milletten aldıkları gerçeği bu tespitleri daha somutlaştırmakta ve pekiştirmektedir.
6.2. Bütçe Hakkı Bağlamında Bütçenin Reddinin Sonuçları
6.2.1. Bütçenin Reddinin Devlet ve Toplum Hayatına Etkisi
Diğer taraftan, temsili demokrasilerde parlamentoların bütçe hakkını bütçenin reddi şeklinde kullanmaları halinde; bir kısım sorunlar çözümsüz ve cevapsız kalmaktadır. Örneğin, bütçeyi reddeden parlamentonun, milletin çoğunluğu ile aynı düşünceleri paylaşmayabileceği muhtemeldir. Kamuoyunun tercihlerinin farklı yönlerde olması halinde, parlamento milletin hakkını almış olmayacak mıdır? Felsefi nitelikte görülebilecek bu düşünden bir farklı bir düşünce ise uygulamaya yönelik çözümsüzlüktür:
Buna göre, bütçenin reddi harcamaların yapılmasını ve sırf bütçe kanunu ile toplanması gerekli görülen gelirlerin toplanmasını durdurmaktadır. Bu durum, harcamalar karşılığında alınabilecek ya da yapılabilecek tüm kamu hizmetlerini, kamusal görevleri durduracağı gibi; kamu görevlilerinin aylıklarının ödenememesi gibi sonuçları itibarıyla da, Devlet ve toplum hayatını kilitleyecektir. Bu gidişat, ekonomik durumun da gittikçe olumsuz etkilenmesine sebep olacaktır.[29] Örneğin, “Amerikan sisteminin en önemli zaafı bütçenin kabulünde Başkanın tamamen devre dışı olması nedeniyle yaşanan bütçesiz kalma durumudur.”[30]
6.2.2. Geçici Bütçe Kanun Teklifi ve Sonucu
Anayasamıza göre gelir ve giderlerin bütçe olarak bir kanunla belirlenmesi gerekir. “Devlet 1 yıl süresince bütçe kanununa belirtilmesi şartıyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir.”[31]
“(TBMM) üyeleri, Genel Kurul’da kamu idare bütçeleri hakkında düşüncelerini her bütçenin görüşülmesi sırasında açıklarlar, gider artırıcı veya gelirleri azaltıcı önerilerde bulunamazlar. Genel Kurulda kamu idare bütçeleri ile değişiklik önergeleri, üzerinde ayrıca görüşme yapılmaksızın okunur ve oylanır.”
“Bütçe sunuş konuşmasını Yürütme adına Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bir bakan yapar. Bütçe … kanun teklif(…)inin görüşüldüğü Genel Kurul oturumlarına Yürütme adına Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar katılabilir ve görüş bildirebilir.” (TBMM İçtüzüğü, m. 62)TBMM İçtüzüğü bütçe ve geçici bütçe kanunlarının açık oylamaya tabi olduğunu belirtmiştir (m. 142).
6.2.2.1. Geçici Bütçe Kanununun Çıkarılması
Anayasaya göre “Bütçe kanununun süresinde yürürlüğe konulamaması halinde, geçici bütçe kanunu çıkarılır.” Geçici bütçe kanununun Anayasaya göre Cumhurbaşkanı tarafından teklif edileceğine dair açık bir hüküm yoktur. Dolayısıyla bu teklifin bütçe teklifi olması dolayısıyla Cumhurbaşkanı tarafından teklif edilebileceği söylenebilir.[32]
Nitekim örneğin 6654 sayılı kanun, evvelki sistemde TBMM’ye Bakanlar Kurulu tasarısı şeklinde sunulmuştur.[33]
Bu tasarı, Plan ve Bütçe Komisyonunda bir hafta içinde görüşülerek 14.12.2015 tarihinde TBMM Genel Kuruluna sevk edilmiştir. Dolayısıyla geçici bütçe kanunu teklifinin Plan ve Bütçe Komisyonunda 55 gün kalması gibi bir zorunluluk, işin aciliyeti ve doğası icabı söz konusu olmamaktadır. Diğer taraftan geçici bütçe kanunu teklifleri de TBMM Genel Kurulunda, -konuya ilişkin olan 6654 sayılı kanun örneğine bakılacak olursa;-[34] diğer kanunlar gibi görüşülüp kanunlaşmaktadır. BU doğrutuda, TBMM’ye teklif edilmekte ancak teklifin tümünün kabulü için, bütçe konusu olunca; işaretle oylama değil, açık oylama yapılmaktadır.[35]
6.2.2.2. Geçici Bütçe Kanununun Çıkarılamaması Hali
Anayasaya göre, “Geçici bütçe kanununun da çıkarılamaması durumunda, yeni bütçe kanunu kabul edilinceye kadar bir önceki yılın bütçesi yeniden değerleme oranına göre artırılarak uygulanır.”
Anayasanın bu hükmü, gerekçeden[36] de anlaşıldığı kadarıyla, Ülkemizde bütçenin reddi halinde Devlet hayatının felce uğramaması için bir denge gözetmek amacıyla konmuştur. Cumhurbaşkanının bir yasama dönemi boyunca düşürülemediği yeni sisteme uyarlı bir denge sağlamak amacıyla böyle bir usul öngörmüş olmaktadır.[37]
7. Yeni Anayasal Hükümlere Göre Bütçe Hakkı Kalkmış Mıdır?
7.1. Yeni Sistemde Bütçe Hakkı ve Bu Hakkın Kalktığı/Etkisizleştiği Görüşü
Bütçe Hakkı Milletin, temsilcileriyle oluşturduğu yasama organı aracılığıyla, toplanacak gelirlerin miktarı, usulü ve nerelere harcanacağına; harcamaların da nasıl ve hangi usullere uyularak yapılacağına ilişkin karar vermesi anlamına gelmektedir. Bütçe hakkı, yürütmenin faaliyetlerinde, kendi verdiği izne uyup uymadığını denetlemeyi de kapsamaktadır ki; bunun yasama iradesi şeklinde tecelli ettiği belge de kesinhesap kanunu olmaktadır.
Cumhurbaşkanlığı sisteminde bütçe kanunu reddedildiğinde geçici bütçe kanunu da çıkarılamamışsa; bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranında artırılarak uygulanması hükmünün, milletin, dolayısıyla (milletin temsilcilerinden oluşan) yasamanın bütçe hakkını kaldırdığı görüşleri ileri sürülmüştür.[38] Bu görüşlere göre bütçenin reddi halinde yürütmenin hiçbir şekilde bütçe uygulaması yapamaması; gelir toplayamaması, harcama yapamaması lâzımdır.
7.2. Bütçe Hakkının Kalkmadığı Yönündeki Görüşler
Yeni Anayasal düzenlemelerde bütçe hakkının kalkmadığı yönündeki bir görüşe göre; bu usul aslında TBMM’ye üstünlük sağlayan mekanizmadır. Bu “düzenlemenin yasama-yürütme aksında sıkça tıkanıklıklara yol açma riski taşıyan bütçenin kabulü konusuna oldukça etkili bir çözüm olduğu söylenebilir.”[39] Cumhurbaşkanlığı sistemi yasama ve yürütme arasındaki anlaşmazlığın bütçeyi red şeklinde tezahür etmesi halinde toplumsal hayatın tıkanmasını önleyici; bir o kadar da yasamanın, bütçeyi denetim aracı olarak kullanmasını sağlayıcı formül içermektedir.[40]
Hiç uygulanmamış olsa bile 1909 İsveç Anayasasında[41] ve ayrıca Şili Anayasasında[42] Anayasamızdaki yeni formüle benzer bir usulün öngörülmesi; bütçe hakkının toplum hayatı bakımından zorunlu işlerin durmasını engellemek gibi bir dengeyi gözetmek gerektiğine dair örnekleri teşkil etmektedirler.
Bu sistemde yeniden değerleme ile artırılacak bütçe, bir önceki yılın bütçesidir. Yürütme aynı yöntemi 2. yılda da uygulayamaz. Yürütmenin yeniden değerleme ile artırma usulü ile uyguladığı bütçe, “bir önceki yılın” bütçesi olacağından; 2. yYılda da reddedilen bütçe için uygulanamayacaktır.[43]
8. Sonuç Yerine: Yeni Sistemde Bütçe Hakkı İle İlgili Görüşümüz
8.1. Geçici Bütçe Kanun Teklifinin Reddi Şartı
Anayasanın öngördüğü, bir önceki yılın bütçesinin değerleme oranlarınca artırılıp uygulanması yönündeki düzenleme ile güdülen amaç, yürütmenin bütçesiz kalmasını engellemektir.[44] Bu sebeple, bir öncekili yılın bütçesinin yeniden değerleme oranları ile artırılarak uygulanabilmesi için; bundan önce mutlaka geçici bütçe kanunu teklifi yapılması, bunun reddedilmesi şarttır.
8.2. Bütçe Hakkı ve Kamu Yararı Yarışması ve Denge
Bütçe kanununun ve arkasından da geçici bütçe kanunun reddedilmesi halinde, tüm gelir ve harcamaların felce uğrayacağı gerçeği; zamanımızda, bütçe hakkı ile Devlet hayatı ve düzeni ile kamu yararının yarıştırılarak dengelenmesini gerektirmektedir. Özgürlük ve güvenlik dengesinin kurulmasının zarureti ortadadır.[45]
Yeni sistemde öngörülen, bütçenin (ve/veya geçici bütçenin) reddi halinde önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranları kadar artırılarak uygulanacağına dair hüküm, bütçe hakkının parlamentonun elinden alınması değil; yürütmenin görevine, yeni seçimlere kadar devam etmesi zorunluluğu ile uyumlu ve dengeli bir seçenek olmaktadır.
8.3. Yeni sistemin Uzlaşıyı Mecbur Kılan Yönü
Yeni sistemde bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranları ile artırılarak kullanılacak olması seçeneğinde; Cumhurbaşkanı sadece bir önceki yalda onay verilmiş gelirler ve harcamalarla sınırlı faaliyette bulunabilmektedir. Dolayısıyla Cumhurbaşkanının kanunla açık onay verilmeden, bölümler ya da kalemler arasında aktarma yapması mümkün olmayacağı gibi; kanuna dayanmadan yeni hizmet ve faaliyetler belirlemesi de mümkün olamayacaktır. Bunlar için ancak kanun gerekecektir.
“Bu sıkıntıyı yaşamak istemeyen Cumhurbaşkanı Meclis’e kabul edilebilir bir bütçe teklif etmeyi, başka bir ifadeyle, Meclis ile uzlaşmayı tercih edecektir. Yani sistem, bütçenin hazırlanması ve Meclis tarafından onaylanması açısından yürütme ve yasamayı uzlaşmaya zorlayacak ve meclisi etkin kılacak bir mekanizma içermektedir.”[46]
8.4. “Bir Önceki Yılın” Bütçesinin Uygulanmasını Anlamı ve Kapsamı
Bu arada, yürütmenin (geçici veya genel) bütçe kanununun reddedildiği yılı takip eden 2. yılda da reddedilmesi halinde, önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranı artırılsa da uygulanamayacağını 2 sebebe dayandırmak mümkün olabilir:
1-) Bütçe kanun teklifinin takip eden yılda reddi halinde, yeniden değerleme ile artırmaya konu edilecek bütçe “bir önceki” (Anayasa, m. 161/4) değil; ondan da önceki (=2 yıl evvelki) yılın bütçesi olacaktır.[47] Dolayısıyla artık, ortada Anayasadaki deyimle (m. 161/4) ve Anayasal hükmün gerekçesindeki[48] deyimle “‘bir önceki yıl’ın” bütçesi kalmamıştır. Olmayan bütçenin ikinci kez yeniden değerleme oranında artırılması ve uygulanması mümkün olamaz.
2-) Kaldı ki bütçenin reddi halinde uygulanan, bütçe değil, yeniden değerleme oranları ile artırılarak uygulanan “hesap külliyatı”dır. Bütçe ise, parlamentoda kabul edilen bütçe kanunu ile kabul edilen hesap cetvellerinden müteşekkil gelir ve giderler cetvelidir. Dolayısıyla bütçenin ilkini takip eden 2. yılda da reddedilmesi halinde; artık ortada yeniden değerleme ile artırmaya konu olacak bir “bütçe” yoktur/kalmamıştır.
8.5. Görüşümüze Göre Revize Edilmesi Gereken Hususlar
8.5.1. Plan ve Bütçe Komisyonunun Oluşumu
Yeni sistemde Plan ve Bütçe Komisyonu, TBMM’de grubu bulunan partilerin üye sayılarına oranlı olarak Danışma Kurulunca teşkil edilir hale gelmiştir. Bu durum, daha evvel 40 üyeden oluşan ve 25’i iktidar partisine mensup olması gereken Komisyonun; yeni sayısının Danışma Kurulunca, TBMM’deki Siyasal parti gruplarının milletvekili sayılarına oranlama ile belirlenmesi sonucunu doğurmuştur. Evvelki düzenlemelerde Komisyon, bütçe kanunundaki ödeneklerde bile her türlü değişikliği yapabilmekteyken; yeni düzenlemelerle bir anlamda bütçe kanun teklifindeki hükümlerin tamamını yeniden yapabilir hale gelmiştir.
Yeni düzenlemelerin Komisyonun bütçe incelemelerinde daha demokratik ve bağımsız hale geldiği[49] şeklinde yorumlanmıştır.
Komisyonun yapısındaki değişiklik yeni sistemde yasama ve yürütmenin birbirinden Anayasal hükümlere göre ayrılmasına uygun bir düzenlemedir. Çünkü, bu ayrılma ile, TBMM’de teorik olarak, iktidar partisi sıfatı taşıyan parti kalmamıştır.
Bir kurulun sayısının artışı ile kurumsallaşması ve bağımsızlığı arasında doğru orantı kurulmaktadır. Bu açıdan bakıldığında, bütçenin reddi gibi sonuçları olabilecek görüşmelerde daha uygun formülün; yürütmenin etkisinden bağımsız olan ve Ülke gerçeklerine göre ayarlama yapabilen geniş katılımlı bir Komisyon çalışmaları ile bulunması çok daha muhtemeldir. Bu nedenle geniş katılımın sağlanması için Komisyonun örneğin evvelce 40 olan sayısının bu rakam civarında teşkili faydalı olacaktır.
Komisyonun TBMM’de farklı görüşlerden eşit oranlı ama geniş katılımlı olması, TBMM’de yeterince destek bulamayan bir Cumhurbaşkanı için de yararlı olacaktır. Zira, bu seçenek, bütçenin parlamentoda reddedilmesi ya da Cumhurbaşkanının belirlediği politikaları gerçekleştirmeye imkân vermeyecek şekilde değiştirilmesi[50] ihtimalini de güçleştirebilecektir.
Bütçenin hakkıyla ve Komisyon üyelerinin kendi iradeleri ile oylanması bakımından, Komisyonda gizli oylamaya tabi tutulması gibi seçenekler de bu arada tartışılabilir.
8.5.2. Yeni Mali Yıla Bütçesiz Girilmesi Sakıncasını Giderici Öneriler
Anayasaya göre “Bütçe kanunları yıllık olarak çıkarılmakta ve ilgili oldukları yıl boyunca uygulanmakta olup bütçe yılı tamamlandıktan sonra hükmünü yitirmektedir.”[51]
Hukukumuzda öngörülen süreler itibarıyla bütçe kanunları yeni mali yılın başlangıcı olan 1 Ocak’tan itibaren yürürlüğe girmek üzere; ekseriyetle bu tarihte ya da bir gün öncesinde Resmi Gazetede yayınlanmaktadır.
Bütçe Kanunu reddedildiğinde ise, yeni mali yıla bütçesiz girilmesinden başka seçenek olmayacak; yeni hazırlanacak geçici bütçe kanun teklifi ise kanunlaşsa bile mali yılda bütçesiz zaman diliminin ortaya çıkmasına engel olamayacaktır.
Bu sebeple, bütçenin reddi halinde ülkenin bütçesiz kalmasının engellenmesi maksadıyla hemen geçici bütçe kanunun hazırlanması için; bütçe kanun teklifinin mali yılbaşından en az örneğin 1 ay gibi makul bir süre önce kanunlaşıp Resmi Gazetede yayınlanması, öneriye değer görülmektedir. Böyle bir zaman dilimi, bütçesi reddedilen yürütmeye rahat ve uzlaşıya yönelik hareket edebilme imkanı vermiş de olacaktır. Ek bir ifade ile böyle bir süre, yasama ve yürütmenin uzlaşmasına elverişli ve bu uzlaşıyı teşvik edici de makul bir usul olacaktır.
Ülkemizde daha evvel geçerli olan mali yılın 1 Marttan devam eden şubat sonuna kadar öngörülmesi muhtemelen bu sebebe dayandırılabilecektir.
TBMM’nin her yasam yılı 1 Ekimde başlamaktadır. TBMM üyeleri aksine bir karar almışlarsa genel olarak her yıl Ağustos ve Eylül aylarında tatil yapmaktadırlar. Bütçe teklifinin yeni mali yıl başlangıcından en az 75 gün önce TBMM’ye sunulması gerekmektedir. Tüm bunlar gözetildiğinde,
1-) Bütçe teklifinin TBMM’ye gönderilmesi ve bunun TBMM’de görüşülüp Resmi Gazetede yayınlanmasına ilişkin hükümler aynı kalmak kaydıyla;
2-) 5018 sayılı kanunda 1 Ocak olarak belirlenen mali yılbaşının örneğin 1 şubat veya evveşki gibi 1 mart olarak değiştirilmesi;
Yararları olabileceğini sandığımız ve tartışmaya açılması gereken bir seçenektir.
Yazar: Prof. Dr. R. Cengiz Derdiman,
E Posta: rderdiman@hukukiyaklasim.com , iletisim@hukukiyaklasim.com
Dikkat :
1-) Bu makalenin, kanunlara uygun şekilde kaynak gösterilip atıf yapılarak kullanılması hariç, rızamız ve iznimiz alınmadan başka yerlerde yayımlanamayacağını ve kullanılamayacağını hatırlatmak isteriz. Bu hususta Yasal Uyarı sayfasını da kontrol edebilirsiniz.
2-) Bu makaleye atıf yapılması halinde:
R. Cengiz Derdiman, “Bütçe Hakkı ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, ……………. Erişim Tarihi: ../../20..
Şeklinde kaynak gösterilmesi gerekmektedir.
3-) İznimiz ve rızamız alınması kaydıyla diğer kullanımlarda da mutlaka:
Kaynak: R. Cengiz Derdiman, “Bütçe Hakkı ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, ……………. Erişim Tarihi: ../../20..
Şeklinde kaynak gösterilmelidir.
Dipnotlar
[1] Cumhurbaşkanlığı sisteminin ilk kez deyim ve öneri olarak tarafımızdan ama yürütmenin siyasal sorumluluğunu da öngörür şekilde ilk kez tarafımızdan önerildiği konusunda bakınız: “1982 Anayasasına Göre Kanun Kavramı”, ( https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/1982-anayasasina-gore-kanun-kavrami/ ) adlı makalamiz, dipnot 1. Bu önerimizde, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin tümünün kanuna dayanmaları ve ilgili bakanlar tarafından da imzalanmaları; bakanların TBMM’ye karşı gensoru denetimine tabi tutulabilmeleri gibi hususlara değinilmişti.
[2] Bajohr, Stefan, Grundriss Staatliche Finanzpolitik Eine praktische Einführung 2., aktualisierte Auflage, GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2007, s. 162.
[3] Anayasa Mahkemesinin 24.09.2020 tarihli ve esas: 2019/23 karar: 2020/50 sayılı kararı § 15.
[4] Pınar, Burak, Türk Bütçe Hukuku Açısından Kamu Mali Yönetim Sisteminin Hukukî Analizi, Doktora Tezi, Dokuz Eylül Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, İzmir, 2009, s. 16.
[5] Laband, Paul, “Zur Lehre vom Budgetrecht von Laband”, Archiv für öffentliches Recht Zeitschriftenband 1886 (1), ss: 172-196, s. 172.
[6] Gröpl, Christoph, Haushaltsrecht und Reform, Mohr Siebeck, Tübingen, 2001, s. 9, 10.
[7] Öner, Cihat, “Bütçe Dışı Hükümler”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl:67, sayı: 4, Güz 2009, s. 67.
[8] Anayasa Mahkemesinin 24.09.2020 tarihli ve esas: 2019/23 karar: 2020/50 sayılı kararı § 18.
[9] Anayasa Mahkmesinin28.12.1998 tarihli ve esas: 1998/56 karar: 1998/89 sayılı kararı
[10] Anayasa Mahkemesinin 02.11.2016 tarihli ve esas: 2015&61 karar: 2016/172 sayılı kararı, § 18.
[11] Geniş bilgi: Gerstenberg Ana-Sophie, Das Budgetrecht des Parlaments. Transparenz und Flexibilität im Spannungsfeld einer ordnungsgemäßen Haushalts- und Wirtschaftsführung, GRIN Verlag, München, 2014, https://www.grin.com/document/315778 erişim: 19.10.2021
[12] “Bütçenin kısmen kanun kısmen idarî işlem olduğu görüşü, başta Duguit bu görüştedir, taraftarlarına göre gider bütçesi kanun değil idari işlemdir. Gelir bütçesi ise kısmen kanun kısmen idari işlemdir.” Öner, s. 69. Bu yöndeki görüşler için de bakınız: Akbey, Ferhat, “Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde Bütçe Hakkı ve Kanunu”, International Journal of Public Finance (https://dergipark.org.tr/, erişim: 24.10.2021), 5(1), ss: 1-26, s. 7 ve devamı; Öner, s. 69.
[13] Özbudun, Ergun, Türk Anayasa Hukuku, 18. Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara, 2018, s. 222.
[14] Akbey, s. 21.
[15] Bu konudaki değerlendirmeler ve geniş bilgi: Laband, s. 177 ve devamı.
[16] Bejohr, s. 162.
[17] Benzer tanımlama: Konukman, Aziz, “Türkiye’de Bütçe Hakkının Kullanımı: Sorunlar ve Çözüm Önerileri”, Artvin Çoruh Üniversitesi Uluslararası Sosyal Bilimler Dergisi, (1), 2015 Yaz, ss: 23-65, s. 23.
[18] Anayasa Mahkemesinin 14.02.2018 tarihli ve esas: 2016/47, karar: 2018/10 sayılı kararı, § 25
[19] Geniş bilgi: Gerstenberg Ana-Sophie, Das Budgetrecht des Parlaments. Transparenz und Flexibilität im Spannungsfeld einer ordnungsgemäßen Haushalts- und Wirtschaftsführung, GRIN Verlag, München, 2014, https://www.grin.com/document/315778 erişim: 19.10.2021
[20] Toprak, Ece Güner, Başarabiliriz Demokratik Bir Anayasa Önerisi, Doğan Kitap Yayını, İstanbul, 2021, s. 192
[21] Benzer Görüş: Akbey, s. 3, 4.
[22] Pınar, s. 16.
[23] Bundan, bir kuruluşun kamu tüzel kişisi olup olmadığını belirlerken, harcamalarının Anayasanın 161. maddesi anlamında yıllık bütçelere bağlanıp bağlamadığının da nazara alınması gerektiği sonucuna varılabilmektedir.
[24] Bakınız: Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (Gerekçeli), Anayasa Mahkemesi yayını, Ankara, 2019, s. 1037.
[25] Eren, Abdurrahman, Anayasa Hukuku Dersleri, Seçkin Yayınları, Ankara, 2020, s. 759.
[26] Bu yöndeki görüşler için bakınız örneğin: Özbudun, s. 224; Gören, Zafer, Anayasa Hukuku, 4. Baskı, Yetkin yayınları, Ankara, 2019, s. 232; Toprak, s. 192.
[27] Korkmaz, İsfender, “Bütçe hakkı”, Yeniçağ, 01.12.2019, https://www.yenicaggazetesi.com.tr/-403991h.htm erişim: 19.10.2021.
[28] Toprak, s. 192.
[29] Benzer görüş: Alkan, Haluk, Kurumsalcı Yaklaşımın Işığında Yeni Siyasetin Analizi: Cumhurbaşkanlığı Sistemi, Lİberte Yayını, Ankara, 2018, s. 106, 107.
[30] Atar, Yavuz-Çelik, Özlem, Türk Anayasa Hukuku, Anadolu Üniversitesi Açıköğretim Fakültesi Yayını, Eskişehir, 2018, s. 96.
[31] Anayasa Mahkemesinin 14.02.2018 tarihli ve esas: 2016&47, karar: 2018/10 sayılı kararı, § 18.
[32] Ancak kanunlaşacak olanın, yıllık bütçe kanunu değil de “geçici” bütçe kanunu olması dolayısıyla, milletvekillerinin de bu teklifi yapmasına bir engel olmasa gerektir. Yeni sistemde uygulamanın da aynı yönde devam edeceği değerlendirilmekle birlikte, bu konudaki kesin bilgiler, karşılaşılacak uygulamalarla ortaya çıkarılabilecektir.
[33] Bakınız: Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü’nce Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına Yazılan 7/12/2015 tarihli ve Sayı: 31853594-101-236-3938 sayılı yazı ekindeki, 6654 sayılı kanun olarak kanunlaşan kanun tasarısı, https://www5.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem26/yil01/ss1.pdf, erişim: 23.10.2021
[34] Bakınız örneğin: TBMM Genel Kurul Tutanağı 26. Dönem 1. Yasama Yılı 15. Birleşim 16 Aralık 2015, Çarşamba https://www.tbmm.gov.tr/Tutanaklar/Tutanak?BaslangicSayfa=1&BitisSayfa=93&BirlesimSiraNo=22483&Tur=H, erişim: 23.10.2021
[35] Bakınız örneğin: TBMM Genel Kurul Tutanağı 26. Dönem 1. Yasama Yılı 16. Birleşim 17 Aralık 2015 Perşembe, https://www.tbmm.gov.tr/Tutanaklar/Tutanak?BaslangicSayfa=1&BitisSayfa=202&BirlesimSiraNo=22485&Tur=H, erişim: 23.10.2021
[36] Bakınız: Türkiye Cumhuriyeti Anayasası (Gerekçeli)…, s. 1043.
[37] Atar-Çelik, s. 96.
[38] Özbudun, s. 224; Gören, s. 232; Toprak, s. 192. Aynı yönde baınız örneğin: Duygun, Ahmet Mert, Das semipräsidiale Regierungssystem der Weimarer Republik im Vergleich mit dem heutigen türkischen Regierungssystem nach den Verfassungsänderungen in 2007 und 2017, Inaugural-Dissertation, Rechts- und Staatswissenschaftliche Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn, 2019, s. 172; Seufert, Günter, Ein Präsidialsystem »türkischer Art«, Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, SWP Studie, März 2019, Berlin, 2019, s. 14.
[39] Gülener, Serdar-Miş, Nebi, “Cumhurbaşkanlığı Sisteminin Anayasal Tasarımı” Türkiyede Siyasal Sistemin Dönüşümü ve Cumhurbaşkanlığı Sistemi, 9. Baskı, SETA Yayını, Ankara, 2017, s. 72.
[40] Alkan, s. 107.
[41] Duygun, s. 172.
[42] Alkan, s. 107.
[43] Uçum, Mehmet, 15-16 Temmuz’dan Cumhurbaşkanlığı Sistemine Türkiye’nin Demokratik Mücadelesinde Yeni Aşama 16 Nisan, Alfa Yayınları, İstanbul, 2018, s. 89, 90.
[44] Tunç, Hasan, Türk Anayasa Hukuku, 2. Baskı Gazi Kitabevi yayını, Ankara, 2019, s. 293; Kiremitçi, Mehmet, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, Necmettin Erbakan Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı Kamu Hukuku Bilim Dalı, Konya, 2019, s.99.
[45] Anayasacılık akımının özgürlükleri garanti etme amacının da, sınırlamada çağdaş standartlarından ayrılmamak kaydıyla; kamu düzeni ve toplumsal istikrar unsurları ile dengelenmesi gerektiği (Derdiman, R. Cengiz, Anayasa Hukuku, 3. Baskı, Aktüel Yayınları, Bursa, 2013, s. 5, 6) düşüncesi de burada zikredilmelidir.
[46] Karatepe, Şükrü-Alkan, Haluk-Atar, Yavuz-Bingöl, Yılmaz- Bayraktar Durgun, Gonca, Sorularla Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, Memur Sen Yayını, Ankara, 2017, s. 101.
[47] Bakınız ve karşılaştırınız: Uçum, s. 89, 90.
[48] Bu hükme ilişkin, gerekçeye göre Anayasada; “Kuvvetler ayrılığı ilkesinin korunması ve yürütmede istikrarın devamı için, bütçe kanununun yürürlüğe konulamaması halinde bir önceki yılın bütçesinin yeniden değerleme oranında artırılarak yürürlüğe konması hükme bağlanmaktadır. Bu düzenleme, bütçenin süresinde yasalaşmaması nedeniyle yaşanabilecek sistem tıkanıklıklarını önleyecek olması bakımından dengeleyici bir işlev görecektir.”
[49] Tunç, 292; Korkmaz,2019.
[50] Benzer görüş: Akbey, s. 15.
[51] Anayasa Mahkemesinin 24.09.2020 tarihli ve esas: 2019/23 karar: 2020/50 sayılı kararı § 15. Bu arada bütçelerde, istisnai olarak, ertesi yıl(lar)a yayılan harcamalara da yer verilmektedir. Bu hükümlerin, Anayasanın, bütçenin yıllık olmasına ilişkin hükmü ile çeliştiği açıktır (Öner, s. 70). Bu çelişki, yeni bütçe kanunlarına devam eden harcamalara izin verilmesine ilişkin hükümler konularak giderilebilecektir.
