Kamu Kurumları ve Bunlar Üzerindeki Vesayet Denetiminin Anayasal Dayanakları; Üniter Devlet ve İdarenin Bütünlüğü İlkelerinin Dayanak Olarak Anayasal Değerleri
Bu yazı, kamu kurumları hakkında genel bilgiyi ve bunların vesayet denetimine tabi tutulmalarının usul ve esaslarını incelemektedir.
Anayasa değişikliğine dair 6771 sayılı kanunla “Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi”ne[1] geçilmiştir. Daha evvel kanun konusu olan bir kısım kurum ve kuruluşların kurulması ve/veya düzenlenmesi; 6771 sayılı kanunla yapılan değişikliklerle Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine bırakılmıştır. Bu değişikliklerle, kamu tüzel kişiliklerin kanundan başka; Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle de kurulabilmeleri öngörülmüştür.
Bu yazıda, değişiklikler de gözetilerek, kamu kurumları üzerindeki vesayet denetiminin Anayasal dayanakları ele alınmıştır. Bu çalışmada, önceki bir çalışmamızda[2] olduğu gibi ve –bu çalışmanın sonuç kısmında da detaylı açıklandığı üzere-;
Cumhuriyetimizin üniter yapısından vazgeçilemeyeceği; Anayasamızın siyasal yerinden yönetimin her türüne kapalı olduğu; “idarenin bütünlüğü” ilkesinin, ancak idari yönden yerinden yönetime izin verebileceği; idari yerinden yönetimin de “üniter devlet” ve “idarenin bütünlüğü” ilkelerinin gereklerine aykırılık taşıyamayacağı; hiçbir kurum ve kuruluşa, bu ilkeleri işlevsiz kılacak şekilde bir “denetim muafiyeti” sağlanamayacağı; kamu kurumlarının üzerindeki vesayet denetimine Anayasanın 127/5. Maddesinin dayanak olduğunu söylemenin zor olabileceği; bu denetime, daha ziyade, 3/1., 123/1. ve diğer ilgili maddelerinin birlikte dayanak olabilecekleri; gibi sonuçlara varılmıştır.
Kısa bilgiyle yetinmek isteyenler için bu yazının sonuç bölümünde bir özetleme de bulunmaktadır.
Anahtar kelimeler: Anayasa, kanun, kamu kurumu, vesayet denetimi, mahalli idare, yerel yönetim, yerinden yönetim, üniter devlet, Cumhuriyet,
I. Kamu Kurumları, Yerinden Yönetim (Özerklik ve Vesayet Denetimi)
A. Siyasal ve İdarî Yönden Yerinden Yönetim ve Anayasal Durum
1. Siyasal Yerinden Yönetim
Siyasal yönden yerinden yönetim; kendi başına bir kısım politik karar (siyasal iktidarmış gibi) alma ve bunları uygulayabilme yeteneği ve imkânıdır. Bu sistemde “devlet görevleri”nin bir kısmı diğer devlet bünyesindeki hukuksal kişiliklere devredilmiştir.[3] Bu tür sistemler ikili, bölünmüş bir siyasal iktidar yapılanması şeklinde karşımıza çıkar.[4]
Siyasal yönden yerinden yönetim sisteminde:
1-) Bir devlet bünyesinde birden fazla; yasama, yürütme ve/veya yargı yetkisine sahip siyasal teşkilatlanmalar{≈devlet(cik)ler};.
2-) Bünyesinde taşıdığı diğer siyasal iktidarların {≈devlet(cik)lerin} üstünde de; tüm siyasal iktidarları kapsayan üst bir siyasal yapı(=devlet);
Vardır.
Üniter yapılı devletlerde siyasal yerinden yönetim söz konusu olamaz. Cumhuriyetimiz de siyasal açıdan üniter bir yapıya sahiptir. Üniter devlet ilkesi:
1-) Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünü; milletin ve vatanın (tek vatan ve tek millet şeklinde,) “tek”liğini;
2-). Devlette, görev ve yetki olarak; tek yasama, tek yürütme ve (bağımsız ve tarafsız mahkemelerce kullanılacak) tek yargı bulunmasını;
Öngörür.[5] Üniter yapısının milletle bütünleşmesi söz konusudur. Bu sebeple üniter devlette tek kimlik vardır; bu kimlik milli kimliktir ve milletin tümünü -eşit yurttaş ve birey olmak şeklinde- kapsayıcıdır.
Anayasamızın, hükümlerinden üniter yapıyı öngördüğü ve bunu tavizsiz koruduğu görülmektedir.
Dolayısıyla Anayasamız:
Federasyon ya da –örneğin İspanya veya Fransa’dakine benzer bir- bölgeleşme gibi; siyasal özerkliğe ve/veya öz ya da yerinden yönetime tamamen kapalıdır:[6] İdarenin bütünlüğü ilkesini etkisizleştirecek ya da azaltacak yasal düzenlemeler ve veya uygulamalar da; – üniter devlet ilkesine zarar verici belirgin ve yakın tehlikesi teşkil edeceği için,- kabul edilemezler.[7]
2. Anayasamızın Öngördüğü Usul olarak İdarî Yönden Yerinden Yönetim
a. Genel Olarak
Anayasamıza göre idare; merkezden ve yerinden yönetim esaslarına uygun olarak teşkilatlanabilir.
Ulus-devlet(=üniter devlet) olan Ülkemizde yerinden yönetim, sisteminin temel ilkesi değil; ancak merkezden yönetimin bulunduğu yerde var olabilen bir uygulama biçimidir.[8] Merkezden yönetim ilke ve usullerine göre yapılandırılmayan kuruluşlar, özerklik esasına yer verilerek; yerinden yönetim ilke ve usullerine göre, -kamu tüzel kişilikleri olarak- kurulurlar.[9]
Anayasada; merkezden ve yerinden yönetim usulleri öngörülmüş olmasına rağmen; -daha evvelki bir makalemizde belirttiğimiz gibi;[10]– “yerelde merkez oluşturucu” usul ve yöntemler öngörülmemiştir. Yerelde merkezler oluşturucu gidişat; bizce, bünyesinde bölgeli devlet ya da federasyona gidiş kapısını açıcı tehdit/tehlike barındırır.
b. Merkezden Yönetimin Kapsamı: Merkez ve Taşra Teşkilatı
Merkezden yönetim merkez ve taşra teşkilatından oluşmaktadır. Merkez Teşkilatında Cumhurbaşkanlığı ve Bakanlıklar ile bunlara bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlar yer almaktadır. Taşra teşkilatı da mülki olarak il, ilçe ile diğer kademeli alt bölümlerden oluşmaktadır.
Merkezden yönetim şeklindeki teşkilatlanma, bir birleri ile ast-üst ilişkisi şeklinde oluşan sıralı kademelerden meydana gelirler.
Yerinden yönetim, kendi dışındaki kuruluşların/makamların emir ve talimat şeklinde denetimlerine tabi olmayan kuruluşlardır. Yerinden yönetim, kanunlarla ya da kanun eşiti metinlerle kurulan bir kuruluşun, kendisine verilen görevlerini; başka kuruluş ve makamların emir ve komutası olmadan yürütebildiği bir “idarî” usuldür.
Yerinden yönetim kuruluşları, kendilerine verilen görevleri yerine getirirken;
1-) Kendi dışlarında yer alan kuruluşlardan hiçbir etki ve müdahale olmaksızın ve,
2-) Kanunlara aykırı olmamak kaydıyla düzenleyici işlem yapma ve bunları uygulama yetkisine sahip durumdadırlar. Yerinden yönetim kuruluşları bu yetkilerini kullandıkları alanlarda/konularda serbest hareket edebildikleri için özerktirler.
B. Yerinden Yönetim ve Özerklik(=Muhtariyet)
Özerklik tanınan serbestlik alanı içinde, “yönetim bakımından dış denetimden bağımsız olma”yı;[11] “dış etkilere karşı korunma(y)ı ifade eder.”[12]
Bu meyanda:
Özerklik, bir kamu tüzel kişisinin, diğer bir kamu tüzel kişisine ve nihayetinde Devlet kamu tüzel kişiliğini temsilen merkezden yönetime karşı ileri sürebileceği bir güvencedir. “İdarî (özerklik yani) muhtariyet konusunu, (aslında) ademi merkeziyet (yerinden yönetim) ile birlikte mütalâa etmek (düşünmek) lâzımdır.”[13]
Özerkliğe sahip özne, serbest hareket edebilme güvencesi çerçevesinde takdir yetkisi kullanmış olur. Takdir yetkisi, özerklik güvencesi olmayan hallerde, denetime karşı korumalı değildir. Özerklik ise -denetim de dahil hiçbir müdahale olmaksızın;- serbestçe karar alıp uygulayabilmeyi garanti eden bir statüdür. Özerliğe sahip bir teşkilatlanma ya da faaliyetler, sırf; idarenin bütünlüğü, kamu yararı ve hizmet gereklerine aykırı kullanılmaması bakımından denetlenir. Bu denetim, yerindelik denetimi şeklinde de hukuki denetim şeklinde de olabilir.[14]
1. Yer Yönünden Yerinden Yönetim: Mahallî İdareler(=Yerel Yönetimler)
Yerel yönetimlerin yer yönünden yerinde yönetim kuruluşları olarak;
1-) Mahalli ve müşterek ihtiyaçları gidermeleri için kurulmaları;
2-) Görev konularında kendileri karar alıp bunu uygulama imkanına sahip kamu tüzel kişisi olarak yapılandırılmaları;
Gereklidir; mevzubahistir. Dolayısıyla bunların özerklikleri, yöre halkının kendi yerel ihtiyaçlarını; hiçbir yönlendirme/müdahale olmaksızın kendilerinin belirleyebilmeleri/karşılayabilmeleri sebebinden kaynaklanmaktadır.
2. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim: Kamu Kurumları
a. Genel Olarak Statüleri
Kamu kurumları, “mahalli idare” olmayıp; hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Kamu kurumları; kendi görev konularında serbest karar alıp uygulayabilen kuruluşlardır.[15] Bu bakımdan, kendilerine verilen belli bir veya birkaç görevi yerine getirirler.
Kamu kurumları:
1-) Merkezden yönetimin ya da başka bir yerinden yönetim kuruluşunun;
1a-) Hiyerarşik denetime tabi olmayan;[16]
1b-) Bu sebeple de, merkezden ya da yerinden yönetimden emir, komut veya talimat almayan;[17]
1b-) Merkezden veya diğer yerinden yönetim kuruluşlarına bağlı, ilgili, ilişkili olsa bile; bunların ast üst dizilişinde hiyerarşik bir mevkide bulunmayan;
2-) Kanunla verilen görevlerine ilişkin konularla sınırlı olarak serbestçe karar alma ve uygulama güvenceleri anlamında bir özerkliğe;
3-) Tüzel kişiliğe ve kanunun öngördüğü şekilde personel, gelir ve gider için bütçeye;
Sahip ve merkezden veya yerinden yönetime bağlı, ilgili ya da ilişkili kuruluşlardır.
b. Kamu kurumlarının varlık nedenleri
“Bu kuruluşların varlık nedenleri, bazı hizmetlerin merkezi idare tarafından görülmesi halinde ortaya çıkabilecek sakınca ve güçlükleri önlemektir.”[18] Genel olarak yerinden yönetime;
1-) Kamu hizmet ve faaliyetlerinin merkeziyetçiliğin olumsuz etkilerinden dolayı aksamasını engellemek,
2-) Devletin yüklendiği ekonomik, kültürel ve toplumsal görevler gibi bir kısım görevlerin yerine getirilmesini kolaylaştırmak,
3-) Kaynakları en rasyonel şekilde kullanmak, yönetimde etkinliği ve verimliliği artırmak, kamu hizmet ve faaliyetlerini amaçlarına, halkın dilek ve isteklerine uygun şekilde yürütmek,
İçin ihtiyaç duyulmaktedir.[19]
Bunlar, “hizmetin etki altında kalmadan; güvenle yürütülebilmesi veya teknik nitelikleri dolayısıyla uzmanlık gerektirmesi gibi sebeplerden ortaya çıkmıştır.”[20] Bunların özerklikleri, sosyal, kültürel, ekonomik ya da eşitlik gibi bir kısım etkenlerden kaynaklanabilir.[21] Örneğin TRT, Anayasal ilkelere uygun ve tarafsız bir yayın gerçekleştirebilmek için; merkezden yönetimin ilgili kuruluşu olarak kamu tüzel kişisi şeklinde kurulmuştur.[22]
II. Kamu Kurumlarının Denetiminde Anayasal Dayanak
A. Yerinden Yönetimin Denetiminin Amaç ve Hedefleri
Yerinden yönetim kuruluşlarının “idarenin bütünlüğü” amacıyla merkezden yönetim ya da diğer yerinden yönetim kuruluşları tarafından denetlenmeleri gerekir. Bu noktada amaç, yerinden yönetim ve merkezden yönetim kuruluşlarının; Anayasa ve kanunlara uygun bir bütünlük teşkil etmelerini sağlamaktır. Bu denetimle; hedef, politika, teşkilatlanma, görevler ve bu görevleri yerine getirme usulleri bakımından bütünlük amaçlanmaktadır.[23]
İdarenin bütünlüğü, ülkemizde, idarî teşkilat ve görevlerin tek bir kaynaktan doğmasını gerektirir;[24] o da ülkenin her yerinde ve herkese karşı aynı etki ve değerde olan; tek yasama ya da tek yürütmenin çıkardığı kanun ya da kanun eşiti metinleridir.
Anayasamızın 127/5. maddesine göre merkezi idare, yer yönünden yerinden yönetim kuruluşlarını üzerinde:
1-) Mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi,
2-) Kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve/veya
3-) Mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması
Amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet (denetimi) yetkisine sahiptir.
Bu noktada mahalli idarelerin vesayet denetimin Anayasanın özgün bir hükmüne dayandığı görülmektedir.
Burada asıl konu kamu iktisadi teşebbüsleri (KİT’ler) sosyal güvenlik kurumları, üniversiteler ya da tasarruf mevduatı sigorta fonu gibi pek çok kamu kurumunun vesayet yönünden denetimine ilişkin dayanakları aramaktır.
B. Anayasanın 127/5. Maddesinin Dayanak Olarak Değeri
Doktrinde Anayasanın mahalli idareler üzerindeki vesayet denetiminin(madde:127/5) kamu kurumları üzerindeki vesayet denetimi için de geçerli olabileceği;[25] hatta, bu hükmün, kamu kurumlarının denetimine öncelikle dayanak olduğu[26] dile getirilmiştir.
Ancak mezkûr(=anılan, =zikredilen) 127/5. madde; mahalli idarelerin denetlenmesine münhasır(=sınırlı) olan özgün hükümdür. Dolayısıyla, bu maddenin kamu kurumlarının denetimini kapsadığı gibi bir kesinlikten söz edilemez.
Nitekim Anayasa Mahkemesi, bir kararında bunu; “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında uygulanması gereken vesayet(denetimi;) Anayasanın 127. maddesinin beşinci fıkrasında öngörülen vesayet yetkisinden farklıdır”; diyerek paylaşmıştır.[27]
III. Anayasal Dayanağın Bulunması Bakımından Anayasal Hükümlerin Yorumu
A. Anayasal Hükümlerin Yorumlanmasında İlkeler
Anayasal hükümlerin yorumlanmasında, Anayasanın diğer kanunlardan farklı olduğu; anayasaların toplumsal uzlaşma ve temel hukuk metinleri olduğunu gözardı edilemez. Toplumsal düzen ve devlet düzenlerinin anayasal boşluk kabul etmeyeceği nazariyesinden hareket edildiğinde: Yorum, anayasadaki boşlukları, yani (açık ve/veya) somut olmayan konuları; sanki varmış gibi farzedilen kurallarla somutlaştırmayı hedefler.[28]
Yalnız, bu yorum, Anayasal düzene, hukuk düzeninin gereklerine ve kurucu iktidarın iradesine aykırı olmamalıdır.[29] Ayrıca yorumda:
Hiç kimsenin kaynağını Anayasadan almayan Devlet yetkisi kullanamayacağı hükmü hep hatırlanmalıdır.
Anayasal yorum teorisi; anayasal tüm sorunları ve konuları, Anayasanın lafzı ve ruhu ile birlikte yorumlamayı[30] gerektirir. Anayasal hükümler kısa, soyut ve öz ve genel nitelikte olduklarından[31], bunların yorumu daha da bir önem arz eder:
Anayasalar, toplumsal değerleri gerçekleştirmenin imkânını oluşturan içerik de taşırlar;[32] ve bu içerik Anayasanın ruhunu bulmada önemli bir veridir. Bu ruh; lafzî, sistematik ve diğer bir kısım metodlar esas alınarak yapılacak yorumla bulunur.[33] Bu yorumda Anayasal hükümlerin bir birine uygun bir şekilde ve birlikte değerlendirilmesi gerekeceğinden; sistematik metodun biraz daha öncelikli ve farklı önemi olsa gerektir.[34] Yine de, yorumda, bir bakış yorum metodlarından birini; diğeri de farklı bir metodu esas alabilir.
B. 127/5. Maddedeki “Mahalli İdareler” Teriminin Geniş Yorumunun Yetersizliği
Anayasanın 127/5. maddesinin, “geniş yorum”lanması mümkün olabilir. Bu durumda mahalli idare tabiri, “kendi kendiliği” kapsayacak şekilde de anlamlandırılabilir. Bu durumda, bu hüküm kamu kurumları üzerindeki vesayet denetiminin dayanağı olarak görülebilir.
127/5. maddedeki “mahalli idareler” tabirinin bu şekilde geniş yorumlanması, anayasaların; “verdikleri temel mesajları ve hedeflerini ihlâl etmeden güncel ihtiyaçlara göre (anlamlandırılması)”;[35] ve Anayasal hükümlerin/anayasaların toplumsal ihtiyaçlara cevap verir şekilde yorumlanması ilkelerine uygun düşer. Fakat bu genişletici yorum, “açık anayasal bir tabir”e kendinden farklı bir anlam vermek şeklinde anlaşılmaktan kurtulamaz.
Anayasa mahalli idarelerin vesayet denetimini kabul ettiğine göre evleviyetle(=öncelikle) diğer kurumların denetimini de kabul etmiş olmalıdır. Ama -kamu kurumlarının vesayet denetimlerine dayanak bulmak için bu şekilde akıl yürütmeyi içeren- evleviyet kuralı; ancak 127/5. maddenin evleviyetle uygulanması/gözetilmesi şeklinde zorlama bir sonuca varmaya sebep olabilir.
Tüm bunlardan farklı diğer bir bakış ise:
Anayasal dayanağın bulunmasında; Anayasanın diğer hükümlerindeki düzenlemelere öncelikle bakmayı gerektirmektedir.[36]
IV. Anayasal Hükümlerin Yorumuna Göre Dayanağın Tespiti
A. Vesayet Denetiminin Mahiyeti ve Kapsamı Açısından
1. Vesayet Denetiminin Mahiyeti(=İçeriği)
a. Kamu Tüzel Kişilerinin Denetlenmeleri(≈Tam Anlamıyla Vesayet Denetimi)
İdarî vesayet denetimi, “merkezî idare ile yerinden yönetim kuruluşları arasında bütünlüğü sağlayan hukukî bir araçtır.”[37] Bu denetim, sistemin, birbiriyle uyumlu yürümesini sağlayıcı bir koordinasyon vasıtası olarak görülebilmesi;[38] “idarenin bütünlüğü”nü sağlayıcı yönüne de işaret etmektedir. Bu denetim yerindelik denetimi şeklinde olabileceği gibi hukuka uygunluk denetimi şeklinde de olabilir.
Vesayet denetiminde kamu yararı ve hizmet gerekleri de nazara alınmış olur. Böylece, kamu tüzel kişilerine karşı toplum ve fertler korunmuş olurlar.[39] Böylece denetlenen kurumların diğer kurum ve kuruluşların görev sahalarına müdahaleleri de önlenmiş olur.[40]
Doktrinde bir kamu tüzel kişisinin diğerini denetiminin vesayet denetimi olamayacağı belirtilmektedir.[41]
Fakat örneğin:
1-) Yüksek Öğretim Kurulu’nun(YÖK’ün) üniversiteler;
2-) Büyükşehir belediyelerinin bağlı ilçe belediyeleri;
Üzerinde olduğu gibi; bir kamu tüzel kişisinin diğeri üzerindeki denetimi de vesayet denetimidir.[42] Burada önemli olan, denetleyen kamu tüzel kişisinin denetimini asgari olarak idarenin bütünlüğünü sağlamak için yapması; ama kendisinin de merkezden yönetim tarafından görevleri ve teşkilatlanma bakımından ve en azından mutlaka idarenin bütünlüğü maksadıyla denetlenebilmesidir.
b. Özel Hukuk Tüzel Kişilerinin Denetlenmesi(≈Eksik Vesayet Denetimi, ≈Vesayet Denetimi Benzeri Denetim)
Vesayet denetiminde denetlenen kamu tüzel kişisidir. Diğer kuruluş, makam ya da birimlerin, özerk nitelikli görevleri bakımından denetimlerinin, vesayet denetimi değil; buna benzer bir denetim olması düşünülebilir.[43]
Devletin özel hukuk kişileri üzerindeki denetimleri, bunların görevlerini yerine getirmeleri gibi kamu hizmeti ilişkisinden kaynaklanmaz. Bunların denetimi kamu düzeninin gerekleri çerçevesinde gerçekleştirilebilecek kolluk denetimleridir.
Fakat bunlardan, kamu hizmeti veya idari faaliyetleri üstlenmiş özel hukuk kişilerinin denetimler;
1-) İdarenin bütünlüğü;
2-) Bu hizmet ve faaliyetlerin etkinliği, sürekliliği ve yeni durumlara uyarlanmaları,
Gibi, ilke ve hedeflerin işlevselliği için yapılabilirler.
Mesela imtiyaz sözleşmelerinde müteahhitin(=taahhüt edenin, ≈yüklenenin, ≈söz verenin) denetimi bu noktada bir denetim olup; bu tür denetimler de vesayet denetimine benzer bir nitelik taşırlar. “Uyuşmazlık Mahkemesi de bu şekildeki denetimlerde, denetlenen kuruluş için, ‘kısmen de olsa idarî vesayet altına alınmış’ kuruluş tâbirini kullanmaktadır.”[44]
2. İdarenin Bütünlüğü İlkesiyle Uyumluluk
İdarenin bütünlüğü yukarıda da söylendiği üzere ve kısaca: idarenin teşkilat ve faaliyet açısından aynı idare hukukuna ve ilke ve kurallara tabi olması[45] ve Anayasal ve yasal hükümlere uyması demektir. İşte vesayet denetimi, böyle bir kuruluşun görevlerini Anayasa ve kanunlarda yer alan ilke ve hedeflere ve bilhassa idarenin bütünlüğü ilkesine uygun olarak yerine getirip getirmediğini denetlemek amacıyla yapılır.
Bu denetimin felsefesi, denetlenecek kuruluşun kamu tüzel kişisi olması ve kendisine tanınan özerk alan ve konularda serbest davranabilmesinin garanti edilmesini içerir. Tabii ki özerkliğin içeriği ve niteliğinin de idarenin bütünlüğüyle uyuşması şartı bir zorunluluk arzeder. Dolayısıyla özerklik -özel hukuk tüzel kişileri için geçerli olan “ultra vires” (≈yetki aşımı) ilkesi[46] çerçevesinde-; yetki aşımına meydan vermeden faaliyet göstermektir. Vesayet denetimi:
1-) İdarede birliği, idarenin kanunlara uygunluğunu sağlamayı, özerkliğin kötüye kullanılmasını önlemeyi;[47]
2-) Bu “bütünlüğü etkileyebilecek (ya da tehlikeye sokabilecek) program dışı oluşumların ve uygulamaların önüne geçme”yi,[48]
Kapsamakta ve amaçlamaktadır.
3. Denetimsizliğin Asıl Denetimin İstisnaîliği
Vesayet denetiminin konusu, kapsamı, sınırları ve bu yetkiyi kullanacak makam; yasal hükümlerde açıkça gösterilir.[49] Denetimsizlik asıl, denetimin istisnaîdir. Dolayısıyla bu denetim devletin hukuki gereklerine uygun olarak bu kapsamda cereyan eder.[50] Bu yetki, kullanılacağı merci kanunla açıkça belirtileceğine göre; kanunun açık izni olmadan başkasına devri söz konusu olamaz.[51]
4. Kamu Kurumlarını Kapsayıcılığı ve Vazgeçilemezliği
İdarenin bütünlüğinü sağlayıcı tedbirler ve denetimler işin doğası gereği olacağından; idari kuruluşların hiç birisi, bu bütünlüğü sağlayıcı asgari nitelikteki denetimden muaf tutulamazlar. Aksi bir durum, kamu kurumları ya da mahalli idarelerin üniter yapıyı olumsuz etkiler; -tehdit eder hale gelme ihtimali- taşır.
Bu nedenle, -denetimden adeta muaf hale gelmiş bağımsız idari kurumlar/otoriteler ya da diğer- bir kısım kurumların; en azından idarenin bütünlüğünü baz alan asgari denetimlere tabi tutulmaları gerektirir:[52] Anayasada:
1-) İdarenin bütünlüğünün her hangi bir istisnası öngörülmediğine ve
2-)Herhangi bir kurumun “bu ilkenin istinası olduğu” şeklinde bir muafiyet hükmü de bulunmadığına/bulunamayacağına,
Göre; en azından idarenin bütünlüğünün gerekleri çerçevesinde vesayet denetimine tabi olacağı şüphesizdir.[53]
Nitekim Anayasa Mahkemesi de “‘yerinden yönetim idare ve kurumları üzerinde yapılan denetimi; idarenin bütünlüğünün gerçekleştirilmesine hizmet eden vazgeçilmez bir araç’ olarak nitelendirmiştir”.[54]
B. Denetimin Dayanağının “Kanun” Olması Açısından
1. Anayasada Yer Alan Kamu Kurumlarına İlişkin Özel Hükümler
İlk olarak açıkça belirtmek gerekir ki; Atatürk Dil ve Tarih Yüksek Kurumu veya üniversiteler gibi kamu kurumlarına ilişkin özel Anayasal hükümler mevcuttur. Haklarında bu şekilde özel hüküm bulunmayan tüm teşkilatlanma, görev ve faaliyetlerde; genel hüküm olarak; Anayasanın, 3/1. ve 123/1. maddeleri dayanak alınabilecektir.
2. İdarenin Bütünlüğü Prensibinin Gerekleri
Anayasanın 123/1. maddesi; idarenin teşkilat ve görevleri ile bir bütün olduğu ve kanunla düzenleneceğini belirtmektedir. Bu hüküm idarelerin, tüm kamu kurum ve kuruluşlarının;
1-) Birbirleri ile ahenkli/uyumlu olmalarını ve
2-)Teşkilatlanmalarının ve görevlerinin Anayasaya ve kanunlara uygunluğunu,
Gerektirmektedir. Bu gereklilikler de ancak bunu sağlayıcı denetimle mümkün olabilir.
Bu 123/1. madde; genel bir hüküm olarak; kapsamına giren ve hakkında özgün/özel Anayasal hüküm bulunmayan konularda, hukuki dayanak işlevini görür.
3. Yerinden Yönetimin Doğası ve Vesayet Denetimi
Anayasada hangi kurumun nasıl teşkilatlandırılacağına ilişkin başka bir hüküm bulunmadığına göre; yapılanmada, merkezden yönetim ya da yerinden yönetim esaslarından birisi esas alınacaktır. Anayasa karma bir yöntem öngörmüş de değildir.
Bir kuruluş Anayasal hükümlere uygun olarak, yerinden yönetim olarak teşkilatlandırılacaksa, kamu tüzel kişiliği vasfını kazanmış olacaktır.
Kamu tüzel kişiliği üzerinde yapılacak denetim etkin olmalı; ama özerkliği etkisizleştirmemelidir/işlevsizleştirmemelidir:
Kamu tüzel kişileri kendi içlerinde alt üst kademeler şeklinde teşkilatlandırılmış olacaklardır. Bu nedenle bu kurumların iç bünyelerinde denetime tabi tutulacaktır. Bu denetim, iç bünyedeki üst makamların ast makamları -emir ve komutayı da içeren- denetimidir. Teşkilat içi bu denetim hiyerarşik denetimdir.[55] Bu kurumun dış ilişkileri niteliğindeki denetim; özerkliği işlevsizleştirmemek gerektiğinden; mutlaka vesayet denetimi şeklin de bir denetim olacaktır.
4. Vesayet Denetimi ve Kanun İlişkisi
a. Anayasanın 123/1. Maddesindeki “Kanunla Düzenleme”
Yürütme, Anayasa ve kanunların uygulanmasıyla yetkili ve görevlidir. Bu nedenle yasama karşısında türevsel bir yetkiye; yürütülmesi gereken konularda ise aslî bir düzenleme yetkisine sahiptir.[56]
Anayasanın kabul edildiğinden bu yana değiştirilmemiş olan,[57] 123/1. maddesi; idarenin, teşkilat ve görevleriyle bir bütün olduğunu ve kanunla düzenleneceğini belirtmektedir.
Bilindiği üzere 6771 sayılı kanunla değişik Anayasal hükümlerle benimsenen “Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemi”nde;1 bir kısım kurum ve kuruluşların Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle “kurulacağı” ve/veya düzenlenmesi benimsenmiştir.
Bu şekildeki “kurma”nın, “görevlendirmeyi” de kapsayıp kapsamayacağı açık değildir. Bu “kurma” yetkisinin doğasında, görevleri belirleme imkanını da bulundurduğu görüşü; zannımızca, Anayasanın, idari görevlerin kanunla düzenleneceğine ilişkin 123/1.maddesine aykırı olabilecektir.
b. Kamu Hizmet ve Faaliyetleri ile Toplumsal İhtiyaçlar Bağlantısı
Anılan 123/1. maddedeki “görev” tabiri kamu hizmet ve faaliyetlerini kapsamaktadır. Kamu hizmetleri ve faaliyetleri; idare veya idarenin yakın denetim ve gözetimi altında kamu ihtiyaçlarını gidermek için yürütülür. Bunların kanuna dayanması da gerekmektedir. Çünkü idarenin kamu hizmetlerini ve diğer faaliyetlerini toplumsal ihtiyaçları karşılamak için yürütüyor olması; kendisini ilgilendiren her hizmet ve faaliyet konularında doğrudan Milletin karar vermesini gerektirir.
Yukarıda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin, kurduğu bir kuruluşu ya da kamu tüzel kişiliğini kanunla konmuş bir hizmet veya faaliyetle görevlendirmesi söz konusu edilmişti. Bu bakımdan, bir kamu hizmet ve faaliyetinin, “kurma” ya da “düzenleme” yetkilerine dayanılarak; ama “ilk el” olarak ve Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle ihdasının -ve hatta yerine göre, yasal olan bir kamu hizmet ve faaliyetinin, bir kuruluşa görev olarak verilmesinin-, Anayasaya aykırılığından söz edilebilecektir.
Kamu hizmeti belli bir dönemde mevcut kültürel, ekonomik, sosyal ve/veya siyasi anlayışa göre; siyasi otoritenin (=yasamanın) takdirini gerektirmektedir.[58] Kamusal nitelikli her iş ve işlemin ilk el ve aslî olarak millet iradesinin onayından geçmesi Anayasanın;
1-) Başlangıçtaki hükümlerle Cumhuriyete ilişin 1.;
2-)Demokratik hukuk devleti ve kamu yararı ile adalet anlayıına ilişkin(örneğin 2 ve 5.)
Maddelerinin gereği olacaktır.
c. Temel Haklar Karşısında İdarenin Yürütebilme (≈Kamu Gücü Ayrıcalığı) Yetkisi
Kamu hizmetleri ve diğer idari faaliyetler; idarenin toplumla ilişki kurmasını gerektirir. Bu ilişkide:
1-) İdare kamu gücü ya da yürütebilme gücünü elinde bulundurduğu için;[59]
2-) Özel teşebbüs hürriyeti gibi bir kısım hürriyetleri sınırlandıracak hizmet ve faaliyetlerin kanunla konulması, Anayasanın 13. maddesi gereğidir.[60]
d. Mali İş ve İşlemlerle Bütçe Hakkı
1-) Kamu hizmet ve faaliyetleri personel mal ve para finansmanını(=mali işlemleri) gerektirmektedir.[61]
2-) Mali iş ve işlemler bütçeyle planlanmaktadır. “Bütçenin kanuniliği” de; kamu hizmet ve faaliyetlerinin kanunla öngörülmesini gerektirmektedir.
3-) Tüm kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmasıyla görev ve faaliyetleri için harcamalar; milletin her bir vatandaşının/ferdinin vergisi olarak toplanan paralarla karşılanmaktadır. Vergi, bir anlamda Anayasanın 35. maddesindeki mülkiyet hakkını sınırlandırmış olmaktadır. Bu tür sınırlama sonucu doğuracak her konunun kanunu gerektireceği yukarıda söylenmişti.
4-) Kamu hizmet ve faaliyetlerine vergisi ile katılan milletin her bir ferdi; Devlete ödediği bu verginin milletin onay verdiği hizmet ve faaliyetlere harcanmasını isteme hakkına sahiptir. Bunun için de kamu hizmet ve faaliyetlerine, ancak Milletin, kendi adına görevlendirdiği temsilcilerden oluşan yasama organınca karar verebilir. Bu harcamının yerli yerine yapılıp yapılmadığına kesin hesap olarak karar verme yeri de yasamadır.
5. Vesayet Denetiminin Dış(arıdaki Teşkilatın) Görev(i) Olması
“İdarenin teşkilâtı ile görevi arasında görevin teşkilâta mütenasip olması açısından da bir bütünlük aranmalı(dır.) Kurulan teşkilâta içerik olarak uymayan, yamama bir görev verilmesi idarenin bütünlüğü ilkesine aykırı olacaktır.”[62]
Bu noktada:
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulan kamu tüzel kişiliklerinin üzerindeki vesayet denetimi bu görev ve yetkiyle donatılan makam ya da kuruluşlarca yapılacaktır. Bu yetki devrinin de söz konusu olamayacağı[51] da yukarıda anlatılmıştı.
Şu halde, vesayet denetimi görev ve yetkisi, kurulan kuruluşun değil, başka bir kuruluşun ya da makamın görev ve yetkisi olacaktır. Dolayısıyla, kamu tüzel kişiliğini kuran Cumhurbaşkanlığı kararnamesi; başka kuruluşun kurulan bu kuruluş üzerindeki vesayet denetimi görev ve yetkisini kapsamamış olacaktır.
6. Görev ve Yetkilerin Aynı Organda Birleşemeyeceği İlkesi
Hem görev ve yetkileri belirleme hem de bunları denetleme aynı organda; yani yürütmede birleşemez. Aksi hal kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırı olduğu gibi; denetimi dolayısıyla da Anayasanın 123/1 maddesini etkisiz kılabilir.
Anayasanın 8. maddesi Anayasa ve kanun hükümlerinin yerine getirilmesini yürütme yetki ve görevi kabul etmiştir. Bu durum denetimi yapma, planlama yetki ve görevini yürütmenin üstlenmiş olmasını gerektirir: ““Denetim idarenin bütünlüğünü sağlamak için yapılacağına göre, denetleme yetkisinin bir yerde olması; bir kaynaktan yürütülmesi, planlanması ve deruhte edilmesi idarede koordinasyon ilkesinin gereğidir. Bu yetkili kaynağın da merkezden yönetimden başka bir yer olması denetleyen bu kuruluşu siyasallaştırarak egemenliği kullanan organ haline getirir ki Anayasada şekli ve içeriği belirlenmiş üniter yapı buna izin vermez.”[63].
Sonuç
Kamu kurum ve kuruluşları, kendi içlerinde, üstten alta doğru dizilen kademelenme şeklinde yapılandırılırlar. Kamu kurum ve kuruluşlarının kendi içinde bu diziliş, hiyerarşik bir anlam taşır. Mesela bir kamu tüzel kişisi olan belediyelerdeki (organları bir tarafa) idarî yapılanma da bu şekildedir.
Devletin toplumsal ihtiyaçları yürütme kapsamında yer alan ama ondan farklı organik ve/veya fonksiyonel içerik taşıyan “idare” mekanizmasıyla karşılanır. Bu mekanizma, idari/kamusal nitelikte tüzel kişilikleri ya da birimler şeklinde yapılandırılırlar. Bu yapılanmada, Anayasamıza göre merkezden ya da yerinden yönetim ilkelerine göre olabilir. İdari teşkilatlanma bakımından yerinden yönetim:
1-) Yer;
2-) Hizmet;
Yönünden yerinden yönetim olmak üzere 2’ye ayrılmaktadır. Hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarına da, “kamu kurumları” denmektedir.
Anayasamıza bakılırsa, esas kural, merkezden yönetim ilke ve usullerine göre teşkilatlanmadır. Bu usulün genel kural olması, üniter yapımıza uygun olmasından da ileri gelmektedir. Yerinden yönetime uygun yapılanma ise, kamu hizmet ve faaliyetlerinin nitelikleri ve gereklerinin bu şekilde teşkilatlanmayı gerekli kılmasına bağlıdır.
Anayasamız(madde:123/1’de) idarenin, teşkilat ve görevleri ile bir bütün olduğunu ve kanunla düzenleneceğini öngörmüştür. “İdarenin bütünlüğü”, tüm kamu kuruluşların; kuruluş, hizmet ve faaliyetlerinin;
1-) Bir bütün oluşturacak şekilde, uyumlu ve koordineli;
2-) Dolayısıyla ve aynı zamanda Anayasal ve yasal ilke ve hükümlere uyumlu;
Olması anlamına gelmektedir.
Bu bütünlüğün her bir kamu kuruluşunun kendi içinde sağlanması hiyerarşik denetimle olmaktadır. Hiyerarşik denetim, bir kuruluşun kendi içinde olmak kaydıyla, üst kademe ve makamların alt makam ve kademeleri; hizmet/faaliyet gerekleri bakımından denetlemeleri anlamına gelmektedir.
Bu yazıda konu edilen vesayet denetimi ise, yerinden yönetim kuruluşlarının; kendisiyle emir ve komuta ilişkisi kurulamayacak kuruluşlarca denetlenmeleri anlamına gelir. Asıl konumuz olan bu denetim de; idarenin bütünlüğü ve hizmet gerekleri ilke ve hedeflerine ulaşmayı amaçlar. Vesayet denetimi;
1-) Denetlenen kuruluşun kamusal bir tüzel kişilik şeklinde yapılandırılmış olmasını;
2-) Tüzel kişi olmanın zorunlu sonucu olarak bu tüzel kişinin özerkliğe sahip olmasını;
Öngörür. Özerklik kuruluşun, hizmet gerekleri bakımından, vesayet denetimine yetkili kuruluşun müdahale edemeyeceği serbestlik alanı ve konularını haiz olması demektir.
Vesayet denetimi idarenin takdirine kalmış değil, kanunlarla belirlenmiş konu ve sınırlarda; yetkili merciin görevi ve yetkisidir. Bu görev ve yetki vazgeçilemezdir. Bu görev ve yetki;
1-) Denetlenen kuruluşta temsilci bulundurma,
2-) Denetlenen kuruluşun kararlarını
2a-) Onama ya da reddetme;
2b-) Nadiren de olsa değiştirme;
Gibi şekillerde cereyan edebilir. Mamafih(≈bu doğrultuda); vesayet denetimi yetkisi:
1-) Karışma ve müdahale esaslarını içerme anlamındaki “vesayet” olamayacağı gibi;
2-) Denetlenen kuruluşa “emir verme” gibi müdahaleci bir yetkiyi de içeremez.
Vesayet denetiminin konusu ve bu yetkiyi kullanacak makamlar kanunla düzenlenmelidir. Bu yetkinin, kullanacak merci kanunda açıkça belirtileceğine göre; başkasına devri söz konusu olamaz.
“Cumhurbaşkanlığı kararnameleri”yle vesayet denetimi öngörülemeyeceği bir çok sebebe dayandırılabilir. Örneğin
1-) İdarenin görevlerinin kanunla düzenlenmesine ilişkin olan, -Anayasanın hiçbir değişikliğinde değiştirilmemiş olan;- mezkûr 123/1. madde;- idarenin görevlerinin kanunla düzenlenmesini öngörmüştür.
2-) Özel teşebbüs ya da diğer hürriyetleri dolaylı ya da doğrudan sınırlayan her bir idari görev/faaliyet kanunla düzenlenecektir. Çünkü Anayasanın 13. maddesi temel hakların ancak kanunla sınırlandırılabileceğini öngörmektedir.
3-) Daha da önemlisi bünyesindeki idarenin uygulayacağı bir denetim görevini, yürütmenin ilk el olarak düzenlemesi; yürütmenin hem kural koyan hem uygulayan olması demek olacaktır. Bir konuyu düzenleme ve uygulama yetkisinin aynı organda birleşmesi, Anayasadaki kuvvetler ayrılığına aykırılık oluşturacaktır.
4-) Vergisiyle harcamalara katılan herkes, bu harcamaların yapıldığı kamu görev ve usullerine hakkında temsilcilerini oluşturan yasama organı eliyle karar vermelidirler. Bu bütçe hakkının da gereğidir.
-Yer yönünden yerinden yönetim kuruluşları olan- Mahalli idareler üzerindeki vesayet denetimi; Anayasanın 127/5. maddesine dayanmaktadır. Anayasadaki bu hüküm, mahalli idarelerin; kamu yararı idarenin bütünlüğü ve hizmet gerekleri bakımında vesayet denetimine tabi tutulacaklarını öngörmektedir.
Buna karşılık: kamu kurumlarının vesayet denetimine tabi kuruluşlar tarafından denetiminin açık bir Anayasal dayanağı yoktur. Bu denetimin Anayasal dayanağının da Anayasanın 127/5. maddesi olabileceği ileri sürülmüştür. Bu 127/5. maddedeki “mahalli idareler” tabirini kamu kurumlarını kapsayacak şekilde genişletmek; farklı düşünenlerce haklı itirazlara sebep olabilecektir. Bu bakımdan, bizce, kamu kurumlarının denetiminin dayanağı, öncelikle:
1-) Anayasanın Kamu kurumlarının her birisine ilişkin olarak, bunların düzenlendiği özel Anayasal hükümlere;
2-) Anayasada özel olarak yer alan ve kanunla düzenlenmesi öngörülen kamu kurumları dışında kalan kuruluşlar için ise; Anayasanın:
2a-) 3. Maddesindeki, Devletin Ülkesi ve Milleti ile Bölünmez bütünlüğü ve diğer hükümleriyle öngörülen üniter yapıya;
2b-) 123/1. maddesindeki “idarenin bütünlüğü”ne;
İlişkin düzenlemelerinde aranmalıdır. Kamu kurumlarının denetiminin amaç ve hedefleri de Anayasada düzenlenmemiştir. Hal böyle de olsa, , 127/5. maddede yer alan amaçlar da nazara alınarak, bu denetimin:
1-)Başta ve her halde idarenin bütünlüğüne;
2-) Kamu yararı ve Anayasanın başlangıcındaki deyimle “Türk milli menfaatleri”ne;
3-) Anayasal ve yasal diğer ilke ve hedeflere;
4-) İdari faaliyet ve kamu hizmetlerinin gereklerine;
Uygunluk sağlamak maksadıyla yapılması gerekecektir.
Anayasanın anılan hükümleri ve diğer pek çok hükümleri; üniter devlet olarak yapılanmayı öngörmüş olmaktadır. Dolayısıyla, Ülkemizde görev ve yetki bakımından; tek yasama tek yürütme ve (bağımsız ve tarafsız mahkemelerce kullanılan) tek yargı vardır. Yasama yetkisi hiçbir şekilde devredilemeyeceği gibi; toplumsal düzende ilk kez düzenlenecek konularda “aslî” ve ilk el olma tekeline sahiptir. Bunlara göre Anayasamız kat’i suretle:
1-) Federal yapılanmaya;
2-) Üniter yapıyı kaldıracak, azaltacak ya da işlevsizleştirecek hiçbir düzenleme ya da girişime;
İzin vermemektedir. Anayasamız, öz yönetim şeklindeki her türlü “siyasal bölgeleşme”lere de bu nedenlerle kat’iyetle(≈kesinlikle) karşıdır. Federalleşme ya da bölgeli devlet şekilleri, tümüyle siyasal yönden yerinden yönetim esaslarını içermektedirler.
Anayasamız tüm siyasal yerinden yönetimin türlerine kapalıdır. Ve üniter yapımız, Atatürk Milliyetçiliğine bağlı devlet ideali ve amacının da bir gereği olup; taviz verilemez bir içerik taşımaktadır.
Ülkemizdeki yerinden yönetim, sadece, idare mekanizması ile ve; idarenin kanunlarla öngörülen görevleri yapmak üzere teşkilatlandırılması şekliyle sınırlıdır. İdarenin denetlenmesinde idari yönden yerinden yönetim ilke ve hedeflerini işlevsizleştirecek; denetim muafiyeti oluşturacak yasal düzenlemelere ve uygulamalara izin verilemez.
Nihayetinde idari yönden yerinden yönetimi siyasal nitelikte özerkleştirici her girişim ya da düzenlemelerle, denetim işlevsizlikleri ve etkinsizlikleri bile kesinlikle Anayasaya aykırıdır. Bu tür durumlar ve davranışlar siyasal ve/veya hukuki sorumlulukları gerektirecek sonuçlar doğurabilecektir.
Yazar: Prof. Dr. R. Cengiz Derdiman
rderdiman@hukukiyaklasim.com
Dikkat :
1-) Bu makalenin, yasalara uygun şekilde kaynak gösterilip atıf yapılarak kullanılması hariç, rızamız ve iznimiz alınmadan başka yerlerde yayımlanamayacağını ve kullanılamayacağını hatırlatmak isteriz. Bu hususta Yasal Uyarı sayfasını da kontrol edebilirsiniz.2-) Bu makaleye atıf yapılması halinde:
R. Cengiz Derdiman, “1982 Anayasamıza Göre Kamu Kurumları Üzerindeki Vesayet Denetimi”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, ……………. Erişim Tarihi: ../../20..
Şeklinde kaynak gösterilmesi gerekmektedir.
3-) İznimiz ve rızamız alınması kaydıyla diğer kullanımlarda da mutlaka:
Kaynak: R. Cengiz Derdiman, “‘1982 Anayasamıza Göre Kamu Kurumları Üzerindeki Vesayet Denetimi”,”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, ……………. Erişim Tarihi: ../../20..Şeklinde kaynak gösterilmelidir.
Dipnotlar :
[1] Bu sistemin ilk kez tarafımızdan dile getirildiğine dair bilgi ve kısa içerik için bakınız: Derdiman, R. Cengiz, “1982 Anayasasına Göre Kanun Kavramı” Hukuki Yaklaşım Sitesi, https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/1982-anayasasina-gore-kanun-kavrami/ (17.01.2020), dipnot: 1. Bu yazıda da belirtildiği üzere; bu sisteme, Cumhuriyetimizi ve Milli yapımıza ve seciyemize özgü değerleri öne çıkarmak açısından; pekala “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” denilebileceği de açıklanmıştır.
[2] Bu konuda daha evvel yaptığımız bu çalışma, (Derdiman, R. Cengiz,) “Kamu Kurumlarının Tâbi Tutuldukları Vesayet Denetiminin Anayasal Temelleri Üzerinde Düşünceler.”, (International Turgut Özal Congress on Business Economics and Political Science Proceedings E-Book I: Political Science and International Relations, 14-16 April 2016, Ankara, 2016, ss: 335-352.) başlığını taşımaktadır; ve bildiğimiz kadarıyla aynı konuda yapılan ilk, tek ve güncelliğini koruyabilecek özgün bir kaynaktır.
[3] Benzer görüş: Kuhlmann, Sabine, “Dezentralisierung in Frankreich Ende der ‘Unteilbaren Republik’?”, Zeitschrift für Public Policy, Recht und Management Heft 1/2008, ss: 201-220, s. 205; Kuhlmann, Sabine- Bogumıl, Jörg-Ebınger, Falk-Grohs, Stephan-Reıter, Renate, Dezentralisierung des Staates in Europa, Auswirkungen auf die kommunale Aufgabenerfüllung in Deutschland,Frankreich und Großbritannien, Springer Fachmedien GmbH Wiesbaden, 2011, s. 22.
[4] Friedlaender, Von Ernst, “Föderalismus und Zentralismus”, Zeit Online, 02. Januar 1947, s. 1.
[5] Benzer görüş: Abromeit, Heidrun, Der verkappte Einheitsstaat, by Leske und Budrich, Opladen, 1992, s. 11.
[6] Derdiman, R. Cengiz, Anayasa Hukuku 3. Baskı Alfa-Aktüel yayınları, Bursa, 2013 s. 268. “İdarenin bütünlüğü, tekil devlet modelinin yönetim alanındaki temel ilkesidir.” Anayasa Mahkemesinin 04.02.2010 tarihli ve Esas: 2008/27, Karar: 2010/29 sayılı kararı.
[7] Anayasa Mahkemesi de bu yönde kararlar vermiştir. Örneğin: Anayasa Mahkemesinin: 18.01.2007tarihli ve E. 2005/32, K. 2007/3; 03.11.2011 tarihli ve E. 2011/11, K. 2011/151; 04.02.2010 tarihli ve E. 2008/27, K. 2010/29; 04.02.2010 tarihli ve E. 2008/28, K. 2010/30 sayılı kararları (bakınız: Gündüz, Ebru, “Anayasa Mahkemesi Kararlarına Göre İdari Vesayet”, Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 20, Sayı: 33, Yıl: 2015, ss. 63-89.
[8] Derdiman, R. Cengiz, “Türkiye’de Büyükşehir Belediyelerinin Ve Bu Belediyelerin Yapılarındaki Yeni Değişikliklerin Anayasaya Uyumu Sorunu”, Süleymen Demirel Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Yıl 2012, cilt:.2, sayı:1, ss: 51-87, s. 61; Ayman Güler, Birgül, “Yerel Yönetimleri Güçlendirmek mi? Ademi Merkeziyetçilik mi?” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, cilt: 9, sayı: 2, Nisan 2000, s. 23.
[9] Çünkü toplumsal ihtiyaçları karşılamak üzere yürütme bünyesindeki organik ve/veya fonksiyonel idarenin üstlendiği görev ve hizmetlerin her birisi; bir kamu tüzel kişiliğine tabi ve bununla irtibatlıdır. (Rolland, Louis, Hukuku İdare, Terceme: İbrahim Âli, İstanbul Matbaacılık, İstanbul, 1932, s. 25.) Devlet de en üst ve en kapsamlı kamu tüzel kişisi addedilmektedir.
[10] Derdiman, Türkiye’de…, s. 78. Bu makalemizde; bu nedenle 6360 sayılı kanunun öngördüğü büyükşehir belediyelerinin coğrafi kapsamını genişleten ve adeta mahalli idarelerin anayasal anlam ve kapsamını değiştirici mahiyette ve ili kapsayan şeklide “yerelde merkez oluşturucu” hükümlerinin anayasalka ayklırılığı evvelce dile getirilmiştir. Ayrıca mahalli idare anlayışını işlevsiz kılmayacak olan bir düzenlemenin de; büyükşehir belediyelerinden de tümorganların halk tarafından seçilmesini ve büyük şehir belediyesine bağlı ilçe belediyelerinin belediye şubesi olarak konuşlandırılmasını tartışmaya açmıştık.
[11] Türk Dil Kurumu, Büyük Türkçe Sözlük, Türk Dil Kurumu, http://tdk.gov.tr/index.php? option=com_bts&view=bts, (15.03.2016)
[12] Anayasa Mahkemesi’nin 31.01.2013 tarihli ve esas: 2013/45, karar: 2013/24 sayılı kararı.
[13] Özçelik, Selçuk, “İdârî Muhtariyet”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, C. 32, S. 1, yıl: 1966, ss: 2-17, s. 3).
[14] Derdiman, Kamu Kurumlarının…, s. 337.
[15] Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, 16. Überarbeitete und ergænzte Auflage, Verlag H. C. Beck, oHG, München, 2006, s. 602.
[16] Derdiman, R. Cengiz, İdare Hukuku, Genişletilmiş ve Güncellenmiş 5. Baskı, Aktüel Yayınları, Bursa, 2015, s. 337: Atay, Ender Ethem, İdare Hukuku, 3. Bası, Turhan Kitabevi Yayını, Ankara, 2012, s. 366; Ağar, Serkan, “Kamu Kurumları (Hizmet Yerinden Yönetim Kuruluşları) Teorisi”, Türkiye Barolar Birliği (TBB) Dergisi, Sayı 65, yıl: 2006, ss: 277-310, s. 279 .
[17] Benzer görüş: Merkl, Adolf, Umumî İdare Hukuku, Çev: Bedri Tahir Şarman, Siyasal Bilgiler Okulu Yayınları no: 9, Ankara, 1942, s. 484.
[18] Derdiman, İdare Hukuku, s. 337. Ayrıca bakınız: Günday, Metin, İdare Hukuku, İmaj Yayınları, Ankara 2011, s. 531.
[19] Aynı yönde: Yılmaz, Mahmut, “Ulus Devlet Bağlamında İdari Vesayet Denetimi”, Askeri Yüksek İdare Mahkemesi Dergisi, (2016) Sayı. 15, http://www.msb.gov.tr/Ayim/Makale/MakaleDetay?id= 54733214d83cff1a504d92a8, (08.03.2016); Coşkun, Sabri, İdarenin İdari Denetiminde İdari (Yönetsel) Vesayet), yayıncısı ve basım yeri yok, Ankara. 1976, s. 15; Aktan, Tahir (1976), “Mahalli İdarelerde Vesayet Denetimi”, Amme İdaresi Dergisi, C. 9, sayı: 3, yıl: 1976, ss: 3-24, s. 3.
[20] Derdiman, İdare Hukuku, s. 337.
[21] Maurer, s. 602.
[22] Aynı yönde: Hafızoğulları, Zeki- Tarakçıoğlu, Ahmet Arif (1998), “Nasıl bir TRT ve bir kamu tüzel kişisi olarak TRT’nin özerkliği ve tarafsızlığı meselesi” Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, yıl: 1998, cilt: 47, sayı: 1, ss: 1-16, s. 3, 9
[23] İdarenin bütünlüğü ilkesi ile; ayrı ya da aynı hukukî statü ya da kurallara tabi her bir idarî kuruluş, bir bütün oluşturacak şekilde (Nalbant, Atilla, Üniter Devlet: Bölgeselleşmeden Küreselleşmeye, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul. 1997, s. 185); hem teşkilâtlanma, hem de görevler yönünden yapılandırılır (Derdiman, İdare Hukuku, s. 60, 61).
[24] Ayman Güler, Birgül, Türkiye’nin Yönetimi –Yapı-, 2. Baskı, İmge Kitabevi Yayınları, Ankara, 2010, s. 118.
[25] Önen Semih Mustafa – Eken İhsan, “Yerel Yönetimler Üzerinde Uygulanan İdari Vesayet Yetkisinin İrdelenmesi”, Elektronik Sosyal Bilimler Dergisi, Kış-2016, C. 15, S. 56, ss: 216-234, s. 220
[26] Günday, s. 85
[27] Anayasa Mahkemesinin 10.01.2013 tarihli ve esas: 2012/95, karar: 2013/9 sayılı kararı. “Anayasa’da, özel olarak hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşlarını düzenleyen herhangi bir hükme yer verilmemiştir.” Anayasa Mahkemesi’nin 31.01.2013 tarihli ve esas: 2013/45, karar: 2013/24 sayılı kararı.
[28] Aynı yönde: Gusy, Cristoph, “Offenheit des Grundgesetzes”, Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart. 1984;NeueFolge band: 33, ss: 105-130, s. 106, 114.
[29] Bu durum, anayasal hükmün gerçek ifadesini bulurken Anayasa aykırılık teşkil etmeyecek sınırlar içinde kalmayı gerekli kılar. Bundesverfassungsgericht, 110, 266, (267) nakleden: Sauer, Oliver, “Wortlautgrenze der verfassungskonformen Auslegung” Papers und Preprints aus den IÖR, 2006, http://www.jura.uni-freiburg.de/de/institute/ioeffr3/forschung/papers/sauer/IOER_ VerfassungskonformeAuslegung.pdf (07.01.2020), ss: 1-16, s. 2. Ayrıca bakınız: Lüdemann, Jörn, “Die verfassungskonforme Auslegung von Gesetzen”, Heft 2004 (01), ss: 27-30, s. 28.
[30] Metin, Yüksel, Anayasanın Yorumu, Asil Yayın Dağıtım Ltd Şti, Ankara, 2008; Derdiman, Anayasa Hukuku, s. 14.
[31] Metin, s. 33.
[32] İşsevenler, O. Vahdet, Kurucu İktidarın Eleştirisi, Anayasanın Maddi ve Fail Nedeni, Pinhan Yayınları, İstanbul, 2019, s. 82
[33] “Anayasanın herhangi bir müessesesinin veya hükmünün yo-lumunda ve izahında…Anayasanın bütününü, evvelden tetkik etmek ve nazara almak suretiyle, kabul etmiş olduğu sistemin hey’et-i umumiyesinı esas alarak yorumda bulunmak daha doğru bir hareket tarzıdır.” Özçelik, A. Selçuk, “Anayasanın Yorumlanması Konusunda” İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, cilt: 41, sayı: 3-4, yıl, 1975, ss: 41-60, s. 48.
[34] “Anayasa içinde bir kuralın yorumunda diğer bir kurala müracaat edilmesi (de) mümkündür.” Derdiman, Anayasa Hukuku, s. 8.
[35] Derdiman, R. Cengiz, Anayasa Hukuku 3. Baskı Alfa-Aktüel yayınları, Bursa, 2013, s. 13.
[36] Bakınız: Derdiman, İdare Hukuku, s. 64, 65.
[37] Boztepe, Mehmet, “Anayasa Mahkemesi Kararları Işığında Yerel Yönetimlerin Meclis Kararları Üzerinde Vesayet Denetimi” Akademik Araştırmalar Ve Çalışmalar Dergisi, C. 6, S. 10, Mayıs 2014, ss: 94-110. S. 96.
[38] Rembor, Ralph-Peter, Controlling in der Kommunalverwaltung, Springer Fachmedien Wiesbaden, 1997, s. 73.
[39] Özyörük, Mukbil, İdare Hukuku Ders Notları, 1976-1977 Ders ylı Daktilo yazımı teksir-fotokopi, Ankara, 1977, s. 180. Ayrıca: Adamovich, LudwigK-Funk, Bernd Christian-Holzinger, Gerhard-Frank, Stefhan L., Österreichisches Staatsrecht band: 4 Allgemeine Lehren des Verwaltungsrechts, Springer-Verlag/Wien 2009, s. 189,190.
[40] Berthelemey, Henri, Hukuku İdare, çeviren: Mehmet Atıf, Hamit Matbaası, İstanbul, 1931, s. 79.
[41] Bayındır, Muhammet Savaş, İdari Denetim Olarak idari Vesayet, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı Doktora Tezi, Ankara. 2007, s. 222); Danıştay 8. Dairesinin 07.05.2002, esas: 2001/3979, k: 2002/2583 sayılı kararında da (nak: Bayındır, s. 221, 222) “yerel yönetim birimlerinin birbirleri üzerinde vesayet yetkisi bulunma(dığı)” belirtilmektedir.
[42] Özay, İl Han, Günışığında Yönetim, Alfa Yayınları, İstanbul, 2002, s. 166; Önen-Eken, s. 219. Bu denetim Özay’a(173, 174) göre dış idarî denetim; Güran’a (1983: 53) göre de “iç idarî vesayet”tir.
[43] Doktrinde “işlevsel denetim” tabiri teklifi için bakınız: Gülan, Aydın, “Kamu Hizmeti Nedir”, İdare Hukuku ve İlimleri Dergisi, cilt: 9 sayı: 1-3, yıl: 1988, ss: 147-159, s. 150
[44] Yayla, Yıldızhan, İdare Hukuku, Beta Yayınları, İstanbul, 2009, s. 228; Derdiman, İdare Hukuku, s. 63).
[45] İsbir, Begüm, Kamu Tüzel Kişiliği, Turhan Kitabevi Yayınları, Ankara, 2017, s. 339.
[46] İsbir, s. 242, 243; Özyörük, s. 146.
[47] Aktan, s. 4
[48] Yılmaz, 2016.
[49] Bu konularda bakınız örneğin: Anayasa Mahkemesinin, 29.11.2012 tarihli ve esas:2011/100, karar: 2012/191 sayılı kararı.
[50] Klingler, Christian/Schattke,Klaus-Günther/ Fischer, Carsten K., Allgemeines Verwaltungsrecht, überarbeitet von: Carsten K. Fischer, 4. AUSGABE Verwaltungsakademie Berlin, 2018, s. 38.
[51] Aynı yönde: Derdiman, R. Cengiz-Uysal, Yusuf, “Kamu Yönetiminde Yetki Devri” U.Ü. Fen-Edebiyat Fakültesi Sosyal Bilimler Dergisi Yıl: 16, Sayı: 27, 2014/2, ss: 251-277, s. 256; Akyılmaz, Bahtiyar-Sezginer, Murat- Kaya, Cemil, Türk İdare Hukuku, yenilenmiş 9. Baskı, Savaş Yayınları, Ankara, 2018, s. 174; Yeğin, Lütfü, Yargı Kararları Işığında İdari Vesayet Yetkisinin İncelenmesi, Yüksek Lisans Tezi, Dumlupınar Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Yönetimi Anabilim Dalı Kütahya, 2016, s.81.;
[52] Derdiman, Türkiye’de…, s. 204-206; Derdiman, İdare Hukuku, s. 338; Kalabalık, Halil, İdare Hukukunun Temel Kavram ve Kurumları, Sayram Yayınları, Konya 2011, s. 173, 174, 461; Devlet Denetleme Kurulu, s. 226.
[53] Derdiman, R. Cengiz, “Başbakanlık Ve Bakanlık Teşkilatlarında Kanun Hükmünde Kararnamelerle Yapılan Değişiklikler Ve Hukukî Sonuçları”,Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, cilt: 19, yıl: 2015, sayı:4, ss: 191-225, s. 204; Yayla, s. 268.
[54] Anayasa Mahkemesinin, 1985/6 sayılı kararından nakleden: Devlet Denetleme Kurulu, Kamu Kurumu Niteliğindeki Meslek Kuruluşlarının Teşkilat ve Mali Yapıları, Denetimleri, Organlarının Seçimlerine Dair Esasların Değerlendirilmesi ile Bunların Etkin ve Verimli Şekilde Hizmet Yürütmelerinin ve Geliştirilmesinin Sağlanması Amacıyla Alınması Gereken Tedbirler, 28/09/2009 tarih ve 2009/6 sayılı Araştırma ve İnceleme Raporu, http://www.tccb.gov.tr/assets/dosya/ddk41.pdf, (13.03.2016), s. 224).
[55] Derdiman R. Cengiz-Uysal, Yusuf, “Yerel Yönetimlerin Denetimi” İdari ve Mali Açıdan Türkiye’de Yerel Yönetimler, Editörler: Mehmet MEcek-Mesut Doğan-Bekir Parlak, BEKAD Yayınları, Antalya 2015, ss: 361-379, s. 366, 368.
[56] Aynı yönde: Özyörük, s. 149, 150.
[57] Anılan 123/1. madde, “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.” Şeklindedir. Bir görüşe göre (Bilgehan, Aslıhan Deniz. Kamu Kurumları Üzerinde İdari Vesayet Denetiminin Sınırları., Yüksek Lisans Tezi, İstanbul Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Kamu Hukuku Anabilim Dalı, İstanbul, 2018, s. 12); Bu hüküm, en son, 6771 sayılı kanuna yapılan Anayasal “Değişikliklerden sonra da, bu fıkra aynen korunmuş, “cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle” ibaresi eklenmemiştir. Aynı maddenin üçüncü fıkrasına bu ibare eklenirken; ilk fıkranın aynen korunması, boşuna değildir.”
[58] Çağlayan, Ramazan, İdare Hukuku Dersleri Temel Bilgiler, Yeni Ssiteme Göre Güncellenmiş 5. Baskı, Adalet Yayınları, Ankara,2018, s. 160.
[59] “Kamu hizmetleri oluşturulması halinde bunun sonucu olarak özeel kişilere de kamu gücü ayrıcalıkları tanınır.” Akyılmaz ve Diğerleri, s. 527.
[60] Bu konuda bir değerlendirme: Sever, Dilşad Çiğdem, Cumhurbaşkanının Teşkilatlanma Konusundaki Yetkileri ya da “Parthenogenesis” Olmak, https://docplayer.biz.tr/170575858-Cumhurbaskaninin-teskilatlanma-konusundaki-yetkileri-ya-da-parthenogenesis-olmak.html, (15.01.209), ss: 1-16, s. 4-7
[61] Çağlayan, s. 161; Özay, s. 235; Yayla, s. 84;
[62] Derdiman, İdare Hukuku, s. 61.
[63] Derdiman, Kamu…, s. 345.
