Anayasa Mahkemesinin kararında, yürütmeye ilişkin konularda (Anayasa, m. 104/17) Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarılabileceği vurgulanıyor. Bu karar, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin hukuki konumlarını ayrıntılı ele alan ilk karar olarak görülebilecek nitelikte.

Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin konu bakımından yetki kurallarına aykırı olmamaları gerektiği; aksi halde içerikleri Anayasaya aykırı olmasa bile, bu düzenlemelerin “Anayasa uygunluğundan söz edilmeyeceği” de dikkat çeken ifadeler arasında bulunuyor.

Anayasa Mahkemesinin 13.05.2020 tarihli Resmi Gazetede yayınlanan (22.01.2020 tarihli esas: 2018/125, karar: 2020/4 sayılı) kararıyla;

“8 Numaralı Yüksek Askeri Şûranın Kuruluş ve Görevleri Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi”nin iptali istenen 6. maddesini; iptal istemini oy çokluğuyla reddedilerek Anayasa uygun bulundu. İptali istenen hüküm Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde:

“Yüksek Askerî Şûranın sekretarya hizmetlerini Cumhurbaşkanınca belirlenecek merci yürütür.”

Şeklinde yer almış bulunuyor.

Anayasa Mahkemesinin bu kararında, Yüksek Askeri Şuranın(YAŞ’ın), bakanlıklara “bağlı” ya da “ilgili” bir kuruluş olmadığı gibi, bakanlıkların düzenlenmesine ilişkin usullere de tabi olmadığı; YAŞ’a ilişkin düzenlemelerin yürütmeye ilişkin bir konu olduğu; dolayısıyla iptali istenen hükmün de Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle düzenlenebileceği yönünde gerekçelere yer verildi.

Anayasa Mahkemesi, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin, hukuki konumlarına ilişkin detaylı/ayrıntılı ve çok yönlü değerlendirmelerini ilk kez bu kararıyla yapmış olmaktadır. Bu durum, Anayasa Mahkemesinin bu kararını; -“Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi”ne[1] ilişkin Anayasa değişiklikleri ile öngörülen- Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin, hukuki konumlarını ayrıntılı işlemesi sebebiyle önemli kılmaktadır.

Anayasa Mahkemesinin bu kararında, “Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarma yetkisi”nin yürütmeye ilişkin konularla sınırlı olduğu belirtilmiş; ve bunlar, yürütmenin asli düzenleyici işlemi olarak görülmüşlerdir.

Anayasa Mahkemesinin bu kararında, ilgili diğer Anayasa Mahkemesi kararlarına da atıf yapılarak; kanunla açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacağı da belirtmiştir.

Anayasa Mahkemesinin bu kararında geçen “Anayasada münhasır kanun alanı bulunmadığı”na ilişkin ifadeleri; Anayasanın hiçbir hükmünde “‘yalnızca kanunla düzenlenmesi’ öngörülen konular anlamında açık bir belirtimin olmadığı” şeklinde anlamak gerekir. Çünkü;

Anayasadaki, “kanunla düzenleneceği öngörülen konular”ın, Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle düzenlenebileceğine dair bir genişleme; Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini konu bakımından Anayasanın 104/17. maddesine aykırı hale getirecektir. Nitekim, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde[1] Anayasaya bu konuda eklenen açık hükme(m.104/17) göre de; “münhasıran kanunla düzenlenebilecek konular”da, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacaktır.

Anayasa Mahkemesinin (-16.05.1989 tarihli ve esas: 1989/4, karar: 1989/23 sayılı kararı gibi-) daha evvelki kararlarında; kanun hükmünde kararnameleri(KHK) Anayasaya uygun bulmuştur. Anayasa Mahkemesi, bu kararlarında, düzenlemenin; Anayasanın, “kanunla düzenlenmesini öngördüğü” konuda olup olmadığını önemsememiştir.  Bu bakımdan Bütçe ve kesinhesap kanunları gibi, sadece “kanunla düzenlenmesi mümkün olan konular”da KHK çıkarılamayacağına vurgu yapılmıştır.[2] Ancak Anayasa Mahkemesinin bu yönde kararlarını verdiği tarihlerde Anayasa’da olmayan sınırlama hükmü; Cumhurbaşkanlığı sistemine geçiş sürecindeki Anayasa değişikliklerinde, Anayasaya 104/17 madde olarak eklenmiştir.

Doktrindeki fikirlerden, Anayasanın 104/17. maddesindeki “münhasıran kanunla düzenlenen konular”dan maksadın; “Anayasada kanunla düzenleneceği açıkça belirtilen konular oldukları anlaşılmaktadır. Bu fikirlere göre, Anayasada “açıkça kanunla düzenlenmesi öngörülen konular”da, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarılamayacaktır.[3]

Anayasa Mahkemesi; ele aldığı somut konulardaki yorum ve gerekçelendirmelerini, iptal talebine konu kuralların Anayasaya aykırı olup olmadıklarını tespit için yapmaktadır.  Bu sebeple, “Karar”da, Anayasada açıkça yazılı olan “kanunla düzenlenebilecek konular”da Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarılamayacağı tespitinin esas alındığının kabulü gerekmektedir.

Bu nedenlerle:

Anayasada, “münhasıran (veya yalnızca) kanunla düzenlenecektir” diye bir hüküm olmamasına rağmen; “kanunla düzenlenmesi öngörülen konular”ı, “münhasır kanun konuları” olarak kabul etmek zorunludur. Aksi düşünce Anayasanın 123. maddesindeki idarenin kanuniliği prensibini de işlevsiz kılacaktır. Ayrıca, bir kuruluşun, bakanlıklara bağlı, ilgili veya ilişkili bir kuruluş statüsünde olmaması ve Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle düzenlenebilecek diğer konuların kapsamına da girmemesi halinde, kanunla düzenlenmesi gerekecektir.[4]

Şurası da var ki;

Türk kamu yönetiminde yer alan idarenin bütünlüğü ilkesi(Anayasa,m. 123), tüm idari kuruluşların, bağlı, ilgili ya da ilişkili kuruluş statülerinde olmak üzere merkezi yönetim bünyesinde görülmelerini; bunların bir bakanlığa ya da Cumhurbaşkanlığına “bağlı”, “ilgili” ya da “ilişkili” kuruluş statüsünde olmalarını gerektirir.  Fakat Anayasa Mahkemesinin anılan Kararında YAŞ açısından, bu yönlü açık bir değerlendirme yapılmadığı değerlendirilmektedir.

Diğer taraftan;

Anayasa Mahkemesi, 19.02.2020 tarihli ve esas: 2018/91 karar: 2020/10 sayılı diğer bir kararında da; Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini “yürütmenin türevselliği” kapsamının dışında tutmuştur. Münhasıran kanunla düzenlenecek konularda Cumhurbaşkanlığı kararnameleri çıkarılamayacağını da belirtmiştir.

Bunlardan başka, Anayasa Mahkemesinin konumuz olan kararına göre:

Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin konu bakımından yetki kurallarına aykırı olmamaları gerekecektir. Aksi halde, bunların, “içerik bakımından Anayasaya aykırı olmasalar da, ‘Anayasaya uygunluklarından söz edilemeyecektir.’”

“Anayasaya uygunluk”tan söz edilemediği her durumda, mutlaka “Anayasaya aykırılığın” mevcut olacağı varsayımı; her zaman hukuki ve isabetli olmayabilecektir. Nitekim Anayasa da Anayasa Mahkemesinin iptali kararı verilebilmesini; Anayasaya aykırılığın tespit edilmesi hal ve şartına bağlamaktadır.

Bu sebeple, Anayasa Mahkemesinin bu kararında kullandığı “Anayasaya uygunluktan söz edilemeyeceği” ifadesini; muhtemelen, “konu bakımından yetkisiz makamın yapacağı işlemlerin de Anayasaya aykırı olacağı” şeklinde anlamak gerekecektir.

Dikkat
Bu yazının her hakkı saklıdır. Bu yazının tamamı veya bir kısmı, iznimiz olmaksızın, kopyalanamaz, yayılamaz, yayınlanamaz ve  paylaşılamaz.
Dipnotlar

[1]    “Cumhurbaşkanlığı sistemi” “Cumhurbaşkanlığı hükûmeti” ve “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi” deyimlerinin ilk defa, tarafımızdan kullanılmasını ve bu sistemin, bir “hükûmet sistemi modeli” olarak da kamuoyunda tartışmaya açılması önerimizi içeren  -2013 ve 2014 tarihlerindeki yayınlarımız ve kısa bilgi için- bakınız: R. Cengiz Derdiman   “1982 Anayasasına göre kanun kavramı” https://www.hukukiyaklasim.com/makaleler/1982-anayasasina-gore-kanun-kavrami/ erişim tarihi: 13.05.2020), dipnot: 1

[2]     Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, Gözden Geçirilmiş 12. Baskı, Yetkin Yayınları, Ankara, 2011, s. 251.

[3]     Örneğin: Hasan Tahsin Fendoğlu, Anayasa Hukuku, 4. Baskı, yetkin yayınları, Ankara 2019, s. 594; Şükrü Karatepe-Haluk Alkan-Yavuz Atar-Yılmaz Bingöl-Gonca Bayraktar Durgun, Sorularla Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, Memur Sen Yayını, Ankara, 2017, s.79.

[4]   Aynı yöndeki değerlendirmeler için bakınız:  Zühtü Arslan, Hasan Tahsin Gökcan ve Yusuf Şevki Hakyemez’in, Anayasa Mahkemesinin 22.01.2020 tarihli esas: 2018/125, karar: 2020/4 sayılı) kararındaki karşıoy gerekçeleri.