İdare Uygulayacağı Yasal Hükmü Nasıl Belirlemelidir?

Prof. Dr. R. Cengiz Derdiman

Soru Özeti/İçeriği: İdare karşılaştığı somut bir duruma uygulayacağı hükmü nasıl bulur ve fıkralara, bentlere, alt bentler bölünmüş bir yasal hükmü uygularken bunlardan hangisini esas alır/almalıdır?

Yazının Kapsamı ve Çerçevesi

Bu yazıda, “soruya cevap içeren” kısa ve genel izahat yapılmaktadır.

İdarenin Kanunla Bağlılığı Yasal İdare Prensibi

Anayasamızın 123. maddesine göre idare üstlendiği görev ve faaliyetlerine ilişkin her durumda mutlaka kanuna göre hareket eder. Buna idare açısından, “kanuna aykırılık yasağı” denilebilir.¹ İdareci, yasal hükümleri, ayrıntılarıyla, en tafsilatlı anlamına kadar inceleyip değerlendirir. Somut duruma uygulanacak uygun bir hüküm böylece bulunmuş olur. Uygulanacak uygun norm, içerdiği “anlam bütünlüğü” çerçevesinde kendisine uygun hareket edilmesi gereken normdur.² Uygulanacak bir yasal hükmün seçilmesi ve somut duruma uygulanacak anlamı içerip içermediği hukuktaki “yorum metodları” ile belirlenir. Çünkü idare, kanun hükmünü uygularken kanunun amacından, asıl özünden, gösterdiği yoldan ayrılamaz.³ Uygulanacak norm bu yöntemlerle belirlenirken; somut durum ile uygulanacak norm arasında bir illiyet (nedensellik) bağı,⁴ belirlenen normun uygulanmasını haklı gösteren sebep-sonuç ilişkisi kurulabilmelidir.

Uygulanacak Yasal Hükmün Bulunmasında “Anlam Bütünlüğü”

Yasal hükmün bulunmasında esas alınan hüküm, ilgili kanunun maddesinde ve/veya birden fazla paragraflı maddelerde ise somut duruma uyan paragraf(lar)da aranır. Bunun sebepleri vardır:

1-) Türkçede dil ve anlatımda anlam bütünlüğü paragraflarla ortaya konulur. “‘Paragraflandırma’ yalnızca biçimsel bir düzenleme değil (aynı zamanda) anlamsal bir bütünleştirmedir.”⁵ Uygulanacak hüküm, paragraftaki anlam bütünlüğünü gözeterek paragraf içinde somut olaya uygun seçilecek bir cümle/cümlecik (yarım cümle) de olabilir. Asıl olarak; her biri bir yargı ya da düşünce bütününü oluşturan cümle⁶ ya da cümlelerden meydana gelen paragraflar, somut duruma hitap ederler. Kısaca, paragraftaki “her hukuk cümlesi bir diğeri ile bağlantılıdır.” ⁷

Bir kanun maddesi birden fazla paragraflara ayrılmış olabilir. Bunların her birisi ayrı bir “fıkra”dır. Bu fıkraların da kendi bünyelerinde noktalı virgül veya virgülle devam eden alt paragrafları olabilir. Bunlar da “bent” olarak adlandırılırlar. Bentler de aynı şekilde daha alt paragraflara ayrılabilir. Bunlara da “alt bent” denir.

Özellikle idarî yaptırıma ilişkin hükümlerde olduğu gibi; bir hükmün yaptırıma konu olan “tanım” kısmı bir yerde, “yaptırım”ı da bir başka yerde belirtmiş olabilir. Bunların her birisini anlam bütünlüğünü sağlayan “kısmî hüküm” olarak kabul etmek gerekebilir. Bu kısmî hükümler, birlikte anlam bütünlüğünü sağlamış olurlar.

2-) 08.09.1992 tarihli ve 21339 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Kanun, Kanun Hükmünde Kararname, Tüzük Ve Yönetmelik Tasarılarının Hazırlanmasına İlişkin Esaslar” da 10. maddesinde “kanunlar, sırasıyla maddeler, fıkralar, bentler, alt bentler ve cümlelerden oluşur”,⁸ diyerek hükümde anlam bütünlüğünün sağlanması yol ve yöntemine de vurgu yapmış olmaktadır.

Aynı hususlar, bu “Esaslar” yerine, 17.02.2006 tarihli ve 26083 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren, 2005/9986 karar sayılı “Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik”in 13/1. maddesinde de tekrarlanmıştır.⁹ Anılan “Esaslar”da ve “Yönetmelik”te, mevzuatın dil ve anlatımının Türkçe, kısa ve anlaşılır olması gerektiğine de yer verilmiştir.

3-) Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) Genel Sekreterliğinin 09.04. 1997 tarihli ve A.01.0.GNS./090 sayılı bir genelgesi de burada zikredilmelidir. Bu genelgede, kanunların dili, kanun yapma tekniğine uygunluğu ve havale edileceği komisyonun belirlenmesi için incelenmesinde yukarıda anılan “Esaslar”ın göz önünde bulundurulması istenmektedir.¹⁰ Günümüzde anılan “Esaslar” yerine yine anılan “Yönetmelik” hükümleri geçmiş olmaktadır. Ayrıca, TBMM İçtüzüğünün 85/1. maddesi de maddî veya anlatım hataları olan metinlerde düzeltmeler yapılmasına imkân vermektedir.

Bu hususlar, kanun hükümlerinin; madde, fıkra, bent ve alt bent esasına ve dilbilgisi kurallarına göre düzenlendiklerini kabul etmeyi ve varsaymayı gerektirmektedir.

Şu halde;

İdare, anlamı bütün olan ve anlam bakımından bir başka hükümle tamamlanmasına gerek olmayan bir hükmü esas alır. Hiçbir şekilde, başka yasal düzenlemelerle, yeni anlamlar vererek uygulama yapamaz.¹¹ Ayrıca, somut duruma uygulanacak hüküm; maddedeki fıkra, bent, alt bent gibi paragraf bazında ve yerine göre ilgili paragraf içindeki cümle ya da cümlelerde aranmış olacaktır. Her bir her bir fıkranın bentlere bendin alt bentlere ayrılmasında, fıkra ya da bentlerdeki genel hükmün, bentlerin ya da alt bentlerin anlam bütünlüğünü sağlayıcı fonksiyonu gözden uzak tutulmamalıdır. Öte yandan; “aralarında bir anlam bütünlüğü kurulamadığı sürece”, bir fıkranın diğer bir fıkrayla; bir bendin diğer bir bendle; her bir alt bendin diğer bir alt bend ile anlam olarak tamamlanması, söz konusu olamaz.

Bu hususları örneklendirmek gerekirse;

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun (DMK’nın) 36. maddesi çok uzun; başlıklara, fıkralara ve alt bentlere ayrılmış çok uzun bir maddedir. Konumuza çok yerinde bir örnek olabilecek 5510 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun (SSGSSK’nın) örneğin 4. ve 102. Maddelerinin de fıkralara, fıkraların (nokta, noktalı virgül ya da virgül ile) bentlere, bentlerin de alt bentlere ayrıldığı görülmektedir. Anılan 102/1. maddenin gelişigüzel seçildiğinde söz gelimi “c” veya “e” bendlerindeki bir noktalı virgül ile sonlandırılan genel ifadeden (hükümden) sonra, anlamı tamamlayıcı olacak şekilde yazılan birkaç alt bent de yer almaktadır. İşte bu alt bentlerden sonraki altbent, anlam bütünlüğü bakımından, kendinden önceki ya da sonraki bir alt bendin devamı olamaz. Her bir alt bent, anlam bütünlüğünün sağlanması bakımından ancak kendisiyle ilgi kurulan bendin genel ifadesinin devamı olarak görülebilir. Örneğimize göre söylersek; diyelim ki anılan 102/1 maddenin “e” bendindeki (kısaca madde: 102/1-e) alt bentlerin her biri, ancak bu bentteki genel ifadenin yani hükmün devamı olabilir.¹²

İdarenin Yükümlülük Koyması ve Yaptırım Uygulaması

İdare, uygulayacağı yaptırım ya da yükleyeceği yükümlülüklerde de somut duruma uygulayacağı yasal hükme göre davranmalıdır. “Aksine hukuk kuralı bulunmadıkça, kişileri bir haktan mahrum etmemeye dikkat etmek gerekir.”¹³

İdare, idarî ceza hukukunun öngördüğü ilke ve usûllere de harfiyen riayet etmelidir. İdarî işlemler; bir kısım ilke ve kuralların uygulanabilirlikleri göz önünde bulundurularak, tesis edilmelidir. Bunlar, uygulanabilir oldukları ölçüde, idarî suç ve idarî cezaların yasallığı,¹⁴ savunma hakkının tanınması, suçun sübutu halinde ceza verilmesi ve bu cezanın ölçülü olması,¹⁵ bir fiile birden fazla ceza verilemeyeceği, cezanın eylemi yapana verilmesi¹⁶ gerektiği gibi ilkelerdir.

Yasal Hükümlerdeki Değişikliklerde Durum

Ayrıca, fıkra, bent ya da alt benden bir kısım cümle ya da cümleciklerin kaldırılması ya da bunlara yenilerinin eklenmesi bahse konu paragrafın yeni “anlam bütünlüğü” kazanması sonucu doğurur.

Kanun koyucunun yeni bir eklemeyi bağımsız bir paragraf olarak tanzim etmeyip de bir paragraf içine koymasının gelişigüzel bir tercih olduğu söylenemez. Paragraftan bir cümle ya da cümleciğin kaldırılması için de aynı düşünce ileri sürülebilir. Çünkü; “kanun koyucu abesle iştigal etmez.” Evvelki metne yeni eklemelerde ve/veya metinden hükümlerin kaldırmalarında; bu işlemlerin fıkra, bent ya da alt bent şeklindeki bir paragraf içinde yapılmasından da başlı başına bir sonuç çıkarılmalıdır. Ve paragraftaki bir belirsizliğin giderilmesinde cümlelerin her birisi bir diğerini tamamlayıcı olarak görülmelidir. Meselâ DMK’nın 202/1 maddesine 527 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle eklenen son cümle de paragraftaki anlam bütünlüğü içinde yer almış olmaktadır.

Dipnotlar

Dikkat                                        :

1-)  Bu makalenin, yasalara uygun şekilde kaynak gösterilip atıf yapılarak kullanılması hariç, rızamız ve iznimiz alınmadan başka yerlerde yayımlanamayacağını ve kullanılamayacağını hatırlatmak isteriz. Bu hususta Yasal Uyarı sayfasını da kontrol edebilirsiniz.

2-) Bu makaleye atıf yapılması halinde:

R. Cengiz Derdiman, “İdare Uygulayacağı Yasal Hükmü Nasıl Belirlemelidir?”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, ……………. Erişim Tarihi: ../../20..

Şeklinde kaynak gösterilmesi gerekmektedir.

3-) İznimiz ve rızamız alınması kaydıyla diğer kullanımlarda da mutlaka

Kaynak: R. Cengiz Derdiman, “İdare Uygulayacağı Yasal Hükmü Nasıl Belirlemelidir?”, Hukuki Yaklaşım Sitesi, ……………. Erişim Tarihi: ../../20..

Şeklinde kaynak gösterilmelidir.